Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Brak maksymalnego terminu możliwego zakazu przebywania w strefie nadgranicznej daje szefowi MSWIA całkowitą swobodę w  ograniczeniu konstytucyjnej wolności przemieszczania się
• Wątpliwości budzi także niewyłączenie z tego zakazu dziennikarzy
• Prawo obywateli do rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej urzeczywistnia bowiem prasa, a nie służby informacyjne ministerstw czy umundurowanych formacji 
• Społeczeństwo ma zaś prawo wiedzieć z niezależnych źródeł, jakie działania podejmuje władza na obszarze, który nie jest powszechnie dostępny

Takie m.in. uwagi rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przedstawia Marszałkowi Senatu, który zajmuje się uchwaloną 17 listopada 2021 r. przez Sejm nowelą ustawy o ochronie granicy państwowej (druk senacki nr 569). RPO apeluje o wniesienie do niej poprawek przez wyższą izbę Parlamentu.

Ustawa wprowadza rozwiązania ingerujące w takie wolności konstytucyjne, jak wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji) czy wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji). 

Zakazy pobytu w określonej strefie

W przypadku konieczności zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w strefie nadgranicznej w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, lub mienia, wynikającym z przekraczania granicy państwowej wbrew przepisom prawa lub podejmowania prób takiego przekraczania lub uzasadnionym ryzykiem popełniania czynów zabronionych, może być wprowadzony czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej.

Minister spraw wewnętrznych, po zasięgnięciu opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej, może wprowadzić rozporządzeniem na określonym obszarze gmin lub ich części taki zakaz. Kieruje się koniecznością zapewnienia ochrony granicy państwowej i jej nienaruszalności, bezpieczeństwa i porządku publicznego w strefie nadgranicznej, w szczególności na obszarze bezpośrednio przyległym do granicy, potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonariuszy i pracowników służb państwowych oraz żołnierzy i pracowników Sił Zbrojnych RP.

Wolności, o których mowa w art. 52 ust. 1 Konstytucji mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. 

Przesłanki ograniczenia wolności w postaci „konieczności zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w strefie nadgranicznej” treściowo odpowiadają przesłankom materialnym określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. klauzuli bezpieczeństwa lub porządku publicznego i nie budzą zasadniczych wątpliwości konstytucyjnych. Z punktu widzenia rozwiązań przyjmowanych w art. 12a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie granicy państwowej zasadnicze znaczenie ma natomiast konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie wolności określonych w art. 52 ust. 1 Konstytucji następowało tylko w ustawie. 

Wymóg ograniczenia wolności konstytucyjnych „tylko w ustawie” oznacza przede wszystkim, że wykluczone są w tym zakresie jakiekolwiek regulacje podustawowe. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niedopuszczalność przyjmowania w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu ograniczeń konstytucyjnych praw lub wolności.

Sam fakt upoważnienia ministra do dookreślenia w rozporządzeniu elementów treściowych ograniczenia konstytucyjnych wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, nie przesądza o niezgodności tego rozwiązania z art. 52 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Ustawodawca ma zaś obowiązek określenia wszystkich podstawowych elementów  ograniczenia wolności wskazanych w art. 52 ust. 1 Konstytucji w ustawie po to, aby uprawnienie przyznane ministrowi nie było wykorzystywane w sposób nadmierny i instrumentalny. Tych warunków nie spełnia art. 12a ust. 1 ustawy, wprowadzający na poziomie ustawy możliwość ograniczenia omawianych konstytucyjnych wolności. 

Przewiduje on wprowadzenie czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej. Nie wyznacza więc maksymalnego terminu, na jaki te zakaz może zostać wprowadzony. Dlatego minister - postępując w zgodzie z art. 12a ust. 1 ustawy - mógłby okres obowiązywania zakazu ustalić na 30 dni bądź na rok i w obu wskazanych przypadkach zakazy te miałyby charakter czasowy. 

A  skoro wprowadzany na podstawie ustawy o stanie wyjątkowym zakaz dotyczący tożsamej materii może wynosić maksymalnie, po przedłużeniu stanu wyjątkowego, 150 dni (art. 230 Konstytucji), to jest oczywiste, że maksymalny czas obowiązywania zakazu poza stanem nadzwyczajnym musi być odpowiednio krótszy.

A to w gestii ustawodawcy (nie ministra) leży określenie maksymalnego dopuszczalnego terminu ograniczenia w rozporządzeniu konstytucyjnych wolności z art. 52 Konstytucji. 

Zastrzeżenia budzi także, że zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej może być wprowadzony „w przypadku konieczności zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w strefie nadgranicznej w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, lub mienia (…) uzasadnionym ryzykiem popełnienia innych czynów zabronionych”. 

Ustawa odwołuje się w tym miejscu do bardzo pojemnej kategorii „innych czynów zabronionych”. Takie „inne czyny” nie muszą wiązać się z ochroną granicy państwowej. Tak szerokie ujęcie jednej z przesłanek uprawniających ministra do reglamentacji podstawowych wolności konstytucyjnych w sposób oczywisty doprowadzi do sytuacji, w której to nie ustawodawca, lecz organ władzy wykonawczej będzie określał zasadnicze kontury tych wolności, dekodując z art. 12a ust. 1 ustawy te elementy, które będą wygodne z punktu widzenia władzy wykonawczej, ale już nie będą konieczne w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. A to nie spełnia kryterium dostatecznej określoności regulacji.

Zakaz przebywania będzie w sposób bezpośredni ingerował nie tylko w wolności wymienione w art. 52 ust. 1 Konstytucji, lecz także w inne konstytucyjne prawa lub wolności. Przede wszystkim będzie stanowił radykalne ograniczenie prawa do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Sfery życia dotyczące relacji międzyludzkich objęte ochroną art. 47 zostaną radykalnie zredukowane w zakresie dotyczącym relacji z osobami zamieszkującymi strefę nadgraniczną.

Poza stanem nadzwyczajnym ustawodawca pragnie utrzymać w zakresie kontaktów międzyludzkich i społecznych regulacje właściwego dla tego stanu. Jednak, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia praw z art. 47 Konstytucji, zakaz przebywania nie będzie dotyczył osób, które będąc małżonkiem, wstępnym, zstępnym lub rodzeństwem, sprawują opiekę albo udzielają pomocy w załatwianiu bieżących spraw życia codziennego osobie zamieszkującej na obszarze objętym zakazem.

Zakaz przebywania bezpośrednio ingeruje też w wolność zgromadzeń (art. 57 Konstytucji), skoro zgromadzenie zostanie ograniczone do osób uprawnionych do przebywania na tym obszarze. 

Sprawa dostępu dziennikarzy

Wśród osób wyłączonych z zakazu, nie zostali wymienieni dziennikarze. Wolność pozyskiwania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji) nabiera szczególnego znaczenia w świetle art. 12a ust. 1 ustawy, pozwalającego na wprowadzenie zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej. Skoro ustawodawca decyduje się na taki ogólny zakaz (co do zasady,  z niewielkimi wyjątkami, obejmujący ogół społeczeństwa), to jego prawnym obowiązkiem jest umożliwienie przedstawicielom tego społeczeństwa wykonującym zawód dziennikarza, nieskrępowanego pozyskiwania informacji na terenie objętym tym zakazem. 

Społeczeństwo ma bowiem prawo wiedzieć ze źródeł niezależnych, jakie działania podejmuje władz publiczna na obszarze, który nie jest powszechnie dostępny. Działania te są bowiem podejmowane w imieniu tego społeczeństwa i na jego rachunek (art. 4 Konstytucji) i ma ono prawo zostać poinformowane z niezależnych od władzy źródeł, w jaki sposób są one realizowane.

Zgodnie z Prawem prasowym to prasa, a nie służby informacyjne ministerstw czy umundurowanych formacji, urzeczywistnia prawo obywateli do rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Prawo to zostanie wyłączone wówczas, gdy dziennikarze nie mogą pozyskiwać w sposób niezależny informacji na obszarze objętym zakazem przebywania w strefie nadgranicznej.

Następuje to w sytuacji, gdy służby w przypadku konieczności zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w strefie nadgranicznej w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, lub mienia, szczególnie często sięgają po użycie środków przymusu bezpośredniego. Wtedy w oczywisty sposób wzrasta zapotrzebowanie na rzetelną informację oraz kontrolę społeczną stosowania przez państwo i jego służby środków bezpośrednio ingerujących w wolność osobistą, nietykalność cielesną jak również w życie i zdrowie innych osób (pałka służbowa, chemiczne i elektryczne środki obezwładniające, środki pirotechniczne, broń palna).

Nieumieszczenie dziennikarzy w katalogu podmiotów, których nie dotyczy zakaz, o którym mowa w art. 12a ust. 1, w bezpośredni sposób prowadzi do pozbawienia obywateli prawa do rzetelnego informowania, prawa do jawności życia publicznego oraz prawa do kontroli i krytyki społecznej. Prowadzi wprost do pozbawienia społeczeństwa podstawowych narzędzi umożliwiających wpływanie na bieg życia publicznego. Nie może bowiem na bieg tego życia wpływać w sposób świadomy i odpowiedzialny ten, kto nie został rzetelnie i w sposób niezależny od władzy publicznej poinformowany o istotnych zdarzeniach. 

Nie została zatem spełniona żadna z wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanek uzasadniających wprowadzenie takiego ograniczenia w stosunku do dziennikarzy. A państwo bezpieczne i uporządkowane, to państwo, w którym społeczeństwo jest rzetelnie poinformowane o dotyczących go żywotnych problemach i zagrożeniach.

Tych krytycznych uwag nie osłabia fakt, że zgodnie w uzasadnionych przypadkach właściwy miejscowo komendant Straży Granicznej może zezwolić na przebywanie, na czas określony i na określonych zasadach, na obszarze objętym zakazem  innych osób niż wymienione w art. 12b ust. 1, w szczególności dziennikarzy. Konstytucyjna wolność pozyskiwania informacji nie może być bowiem reglamentowana, dodatkowo na podstawie przepisu, który pozostawia organowi całkowitą swobodę w ustaleniu, czy, kiedy, komu i na jak długo przyznać przywilej korzystania z niej. 

Rozwiązanie to niebezpiecznie zbliża się do swoistej cenzury prewencyjnej, która jest kategorycznie zakazana (art. 54 ust. 2 Konstytucji). Co prawda cenzura prewencyjna dotyczy rozpowszechniania informacji, ale aby informację móc rozpowszechniać, trzeba ją najpierw pozyskać.

Zdaniem RPO wzgląd na zachowanie konstytucyjnych reguł sprawiedliwości proceduralnej wymaga obudowania art. 12b ust. 2 ustawy o ochronie granicy państwowej przepisami proceduralnymi - tak aby umożliwić sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy w bardzo krótkim terminie od odmówienia przez komendanta placówki Straży Granicznej zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem. 

VII.565.23.2021