Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich ma wątpliwości wobec niemożności relacjonowania przez media sytuacji na granicy polsko-białoruskiej, a także ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej
• Nie dostrzega zaś podstaw prawnych do kwestionowania zasadności stanu wyjątkowego - o spełnieniu konstytucyjnych przesłanek jego wprowadzenia powinien przede wszystkim rozstrzygnąć Sejm
• Aby jego decyzja była oparta na rzetelnych podstawach, Rada Ministrów jest zobowiązana dostarczyć posłom wszelkie niezbędne informacje

RPO Marcin Wiącek przedstawił stanowisko w tej sprawie premierowi Mateuszowi Morawieckiemu, prosząc o wyjaśnienia.

Rzecznik  nie dostrzega podstaw do kwestionowania zasadności wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze wskazanym w rozporządzeniu Prezydenta RP z 2 września 2021 r. Jest to działanie co do zasady spójne z decyzjami podjętymi przez władze Republiki Litewskiej i Republiki Łotewskiej.

Jednocześnie RPO zwraca uwagę, że rozwój wydarzeń na granicy polsko-białoruskiej jest niezwykle ważnym problemem, budzącym powszechne zainteresowanie społeczne. Rolą prasy i innych środków społecznego przekazu jest – w świetle art. 14, 54 i 61 Konstytucji RP oraz art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – informowanie obywateli o tego typu problemach.

Stąd też – jakkolwiek nawet daleko idące ograniczenia wolności i praw są dopuszczalne w stanie wyjątkowym – to powstaje pytanie, czy ograniczenia w postaci wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z 2 września 2021 r., zakładające w zasadzie całkowite wyłączenie jawności co do działań polskich służb oraz sytuacji na granicy polsko-białoruskiej, są rzeczywiście absolutnie niezbędne i adekwatne do zaistniałej sytuacji – pisze RPO do premiera.

Uwagi ogólne 

Rozporządzeniem z 2 września 2021 r. Prezydent RP wprowadził – na wniosek Rady Ministrów – stan wyjątkowy na obszarze części województwa podlaskiego i lubelskiego. Rozporządzenie wydano na podstawie art. 230 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym. Szczegółowy zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w czasie stanu wyjątkowego został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2 września 2021 r.

Przyczyną wprowadzenia stanu wyjątkowego jest „szczególne zagrożenie bezpieczeństwa obywateli oraz porządku publicznego”, co ma związek z „obecną sytuacją na granicy państwowej RP z Republiką Białorusi”. Sytuację na granicy polsko-białoruskiej oraz zagrożenia, jakie wiążą się z tą sytuacją, opisano w uchwale Rady Ministrów z 31 sierpnia 2021 r., zawierającej skierowany na podstawie art. 230 ust. 1 Konstytucji RP wniosek do Prezydenta RP o wprowadzenie stanu wyjątkowego. Jak informowano, w sierpniu br. było ok. 3000 prób nielegalnego przekroczenia granicy - co miało związek z zamierzonymi i zaplanowanymi działaniami służb białoruskich, zmierzającymi do destabilizacji sytuacji na granicy polsko-białoruskiej (a także na granicy Republiki Białoruś z Litwą i Łotwą).

Rząd wyjaśnił ponadto, że wprowadzenie stanu wyjątkowego na przygranicznej części terytorium Polski jest konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa obywateli polskich przez Straż Graniczną i Wojsko Polskie.

Konstytucyjne organy władzy wykonawczej zaangażowane w procedurę wprowadzenia stanu wyjątkowego (Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów) dysponują znacznym zakresem swobody oceny sytuacji z punktu widzenia niezbędności podjęcia decyzji w tej mierze. To na tych organach spoczywa w pierwszym rzędzie odpowiedzialność za zapobieganie zagrożeniom wskazanym w Konstytucji. Decyzję w przedmiocie wprowadzenia stanu wyjątkowego potwierdza Sejm.

W literaturze trafnie podkreśla się, że możemy w tym przypadku mówić o tzw. materialnie ograniczonym uznaniu, co jednak nie wyklucza następczych form odpowiedzialności politycznej lub prawnej osób, które doprowadziły do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Przesłanki dopuszczalności wprowadzenia stanu wyjątkowego zostały świadomie określone przez twórców Konstytucji w sposób nieostry, pozostawiając organom decydującym – jak wskazuje się w doktrynie – „ocenę rodzaju i stanu zagrożenia jako spełniających warunki stanu wyjątkowego”.

Na margines uznania państwa w podjęciu decyzji o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego wskazuje się również w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (np. wyrok ETPC z 18 stycznia 1978 r. w sprawie Irlandia przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 5310/71).

Mając na uwadze powyższy standard konstytucyjny i międzynarodowy, a także okoliczność, że ani Rzecznik Praw Obywatelskich, ani opinia publiczna mogą nie dysponować pełnią informacji co do okoliczności towarzyszących wydarzeniom na granicy polsko-białoruskiej - uwzględniając ponadto dynamiczny charakter tych wydarzeń, których następstwa mogą mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo obywateli, nienaruszalność terytorium RP oraz porządek publiczny – Rzecznik Praw Obywatelskich nie dostrzega podstaw do kwestionowania zasadności wprowadzenia stanu wyjątkowego z punktu widzenia przesłanek z art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 Konstytucji.

Tezę tę wzmacnia okoliczność, że również na Litwie i Łotwie władze – dostrzegając analogiczne zagrożenia na granicy z Republiką Białorusi – zdecydowały się na wprowadzenie stanów nadzwyczajnych.

O tym, czy zostały spełnione konstytucyjne przesłanki, uzasadniające wprowadzenie stanu wyjątkowego, przede wszystkim powinien rozstrzygnąć Sejm, rozpatrując w trybie art. 231 Konstytucji RP rozporządzenie Prezydenta RP. Aby decyzja Sejmu była oparta na rzetelnych podstawach faktycznych, Rada Ministrów – jako podmiot inicjujący wprowadzenie stanu wyjątkowego – zobowiązana jest dostarczyć posłom wszelkie niezbędne informacje, umożliwiające podjęcie decyzji respektującej konstytucyjne warunki wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.

Zgodnie z art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, „działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa”. Przepis ten, wyrażający zasadę proporcjonalności działania państwa, ogranicza względną swobodę polityczną organów władzy we wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. A art. 15 ust. 2 ustawy o stanie wyjątkowym stanowi, że ograniczenia  wolności i praw człowieka i obywatela określone w rozporządzeniu Prezydenta RP o wprowadzeniu stanu wyjątkowego „powinny odpowiadać charakterowi oraz intensywności zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzenia stanu wyjątkowego, a także zapewniać skuteczne przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa”. Ponadto przepisy nakazuja, aby rozporządzenie Rady Ministrów uwzględniało „w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości”.

Art. 15 ust. 1 EKPC stanowi, że środki uchylające stosowanie niektórych zobowiązań Konwencji mogą być wprowadzane tylko „w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji”. Zbliżoną formułą posługuje się art. 4 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. ETPC zwracał uwagę, że nawet w sytuacjach nadzwyczajnych państwa muszą pamiętać, że wszelkie podjęte środki powinny mieć na celu ochronę demokratycznego porządku przed zagrożeniami dla niego i dołożyć wszelkich starań, aby chronić wartości społeczeństwa demokratycznego, takie jak pluralizm, tolerancja i otwartość.

Zdaniem RPO niektóre przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 2 września 2021 r. mogą rodzić pewne wątpliwości co do zgodności z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 228 ust. 5 Konstytucji, art. 15 ust. 1 EKPC i art. 4 ust. 1 MPPOiP.

Dostęp dziennikarzy do obszaru, gdzie wprowadzono stan wyjątkowy

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w czasie stanu wyjątkowego na obszarze, na którym wprowadzono ten stan, obowiązuje całodobowy „zakaz przebywania”. Bezwzględnie niedopuszczalne jest zatem przebywanie tam dziennikarzy. Nie obejmuje ich system przepustek, wydawanych przez komendanta placówki Straży Granicznej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia.

Wolność pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP) może być przedmiotem nadzwyczajnych ograniczeń w czasie stanu wyjątkowego. Jej ograniczenie może jednak nastąpić tylko w takim stopniu, jaki „odpowiada stopniowi zagrożenia”, i tylko w takim zakresie, w jakim ograniczenie zmierza „do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa”.

Rzecznik dostrzega racje, dla których dziennikarze nie powinni mieć swobodnego wstępu na obszar, na którym wprowadzono stan nadzwyczajny oraz nieograniczonego prawa do relacjonowania zdarzeń na granicy polsko-białoruskiej. Powstaje jednak pytanie, z jakiego powodu prawodawca nie przewidział możliwości objęcia ich  „mechanizmem przepustkowym”, umożliwiającym -  np. na podstawie decyzji właściwego komendanta placówki SG  – udzielenie choćby ograniczonej i kontrolowanej przez odpowiednie służby państwowe możliwości wstępu na obszar objęty stanem wyjątkowym.

Art. 10 EKPC przyznaje każdemu wolność otrzymywania informacji bez ingerencji władz publicznych, zaś rolą dziennikarzy w państwie demokratycznym jest informowanie społeczeństwa o sprawach budzących istotne zainteresowanie społeczne. Sytuacja na granicy polsko-białoruskiej bez wątpienia należy do wskazanej kategorii spraw.

Dlatego RPO oczekuje wyjaśnienia, czy prawodawca rozważał tego typu rozwiązanie, jak objęcie dziennikarzy i innych przedstawicieli środków społecznego przekazu „mechanizmem przepustkowym”, a jeśli tak – dlaczego nie zdecydowano się na jego wprowadzenie.

Tymczasem - zgodnie z ustaleniami RPO - na Litwie, gdzie wprowadzono stan nadzwyczajny, funkcjonuje system przepustek dla dziennikarzy, którzy chcą  dostać się na teren objęty stanem nadzwyczajnym.

Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej

Kolejną kwestią jest wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów istotne ograniczenie – a wręcz w pewnym zakresie wyłączenie – prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Chodzi o § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów, zgodnie z którym w czasie stanu wyjątkowego obowiązuje „ograniczenie dostępu do informacji publicznej przez odmowę udostępnienia w sposób określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji”.

Rzecznik dostrzega racje przemawiające za ograniczeniem w stanie wyjątkowym dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Powstaje jednak pytanie, dlaczego nie rozważono środków łagodniejszych niż generalny i abstrakcyjny, bezwzględny zakaz udostępniania informacji.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP porządek publiczny i bezpieczeństwo państwa są (również w „normalnych” okolicznościach) wartościami, których ochrona może prowadzić do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Ochrona tych wartości może jednak być realizowana w indywidualnych postępowaniach, w których każde żądanie informacji publicznej jest oceniane przez właściwy organ dysponujący informacją pod kątem tego, czy ujawnienie jej nie zagrozi porządkowi publicznemu lub bezpieczeństwu państwa. Odmowa zaś udostępnienia informacji publicznej, wydawana w formie decyzji administracyjnej, podlega niezależnej kontroli sądowej, realizowanej przez sąd administracyjny. Jest to bez wątpienia mechanizm lepiej odpowiadający zasadzie proporcjonalnej ingerencji w prawo dostępu do informacji publicznej.

Ścisły związek prawa dostępu do informacji publicznej z wolnością słowa i wolnością mediów powoduje, że połączenie zakazu przebywania dziennikarzy na terenach objętych stanem wyjątkowym z całkowitym wyłączeniem prawa dostępu do informacji publicznej może – również w warunkach stanu wyjątkowego – budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności.

Prowadzi to bowiem do wyłączenia spod wszelkiej w zasadzie społecznej kontroli działań organów publicznych na danym obszarze, co może prowadzić do obniżenia zaufania obywateli do państwa.

Sytuacja ta budzi wątpliwości Rzecznika z uwagi na fakt, że działania podejmowane obecnie na obszarach objętych stanem wyjątkowym wiążą się bezpośrednio z podstawowymi prawami człowieka.

Całkowite zaś wyłączenie dostępu do informacji publicznej dla profesjonalnych dziennikarzy zwiększa ryzyko niekontrolowanego rozprzestrzeniania się nieprawdziwych i niezweryfikowanych informacji lub spekulacji, zwłaszcza w mediach społecznościowych.  Paradoksalnie może to w efekcie prowadzić do dodatkowego zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także do osłabienia zaufania obywateli do organów państwa, które zdecydowały o wprowadzeniu stanu wyjątkowego.

RPO prosi zatem premiera o wyjaśnienie, czy prawodawca rozważał wprowadzenie łagodniejszych środków ograniczających prawo dostępu do informacji publicznej, a jeśli tak – to z jakich przyczyn z nich zrezygnowano.

Ponadto z informacji prasowych wynika, że Polska notyfikowała stan wyjątkowy Sekretarzowi Generalnemu ONZ - zgodnie z art. 15 ust. 3 EKPC, art. 4 ust. 3 MPPOiP oraz z art. 7 ustawy o stanie wyjątkowym. Ponieważ art. 7 ustawy o stanie wyjątkowym wymaga notyfikacji również względem Sekretarza Generalnego Rady Europy, RPO pyta, czy został on powiadomiony.

Pismo do premiera RPO wysłał także Prezydentowi RP. Przekazał je również do wiadomości Marszałek Sejmu oraz ministrom spraw wewnętrznych i obrony narodowej.

VII.519.7.2021