Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Z powodu pandemii cztery razy premier zmieniał swym rozporządzeniem datę przedterminowych wyborów burmistrza Ustki   
• Tymczasem zgodnie z prawem terminy na niektóre czynności związane z wyborami upływają w określonym czasie od ich wyznaczonej daty
• Chodzi np. o zamiar zgłoszenia głosowania korespondencyjnego przez osoby z niepełnosprawnością oraz po 60. roku życia
• Przyjęta wykładnia Kodeksu wyborczego budzi wątpliwości co do ochrony praw tych grup oraz realizacji zasady powszechności wyborów
• A niedostosowanie kalendarza wyborczego do nowo zarządzanego terminu wyborów narusza zasadę, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może ustanawiać tylko ustawa,  a nie rozporządzenie premiera

Biuro RPO z niepokojem obserwuje praktykę stosowania przepisów Kodeksu wyborczego. Polega ona na takiej ich interpretacji, która opiera się na przekonaniu o braku konieczności zmiany wszystkich terminów określonych w pierwotnym kalendarzu wyborczym, przy zmianie rozporządzenia ws. przełożenia ich daty.

Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk poprosił wiceministra spraw wewnętrznych i administracji Pawła Szefernakera o stanowisko co do możliwości zmiany praktyki stosowania art. 474 § 2 w związku z art. 372 Kodeksu wyborczego - w zakresie, w jakim pozwala na przekładanie terminu wyborów zarządzanych przez premiera, bez wyznaczania na nowo terminów na dokonanie czynności wyborczych, które już upłynęły zgodnie z kalendarzem wyborczym.

Stanisław Trociuk prosi zwłaszcza o uwzględnienie praw wyborczych osób z niepełnosprawnościami, osób powyżej 60. roku życia, a także tych, które prawa wyborcze nabywają tuż przed wyborami.

Na czym polega problem

Rzecznik prowadzi postępowanie dotyczące kilkukrotnej zmiany rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 listopada 2020 r. w sprawie przedterminowych wyborów burmistrza Ustki. Ich datę wyznaczono na 17 stycznia 2021 r. W oparciu o nią określono dni, w których miały upłynąć terminy czynności wyborczych przewidzianych w Kodeksie wyborczym (art. 371).

Z powodu stanu epidemii i po opinii Głównego Inspektora Sanitarnego o zasadności przesunięcia daty wszystkich planowanych przedterminowych wyborów po 17 stycznia 2021 r. - aż czterokrotnie zmieniano datę tych wyborów kolejnymi rozporządzeniami Prezesa Rady Ministrów (z 17 stycznia 2021 r., 24 stycznia, 11 kwietnia  i 9 maja. Wybory w końcu przeprowadzono w dwóch turach 13 i 27 czerwca.

Kalendarz wyborczy - załącznik do rozporządzenia z 13 listopada 2020 r. -  przewidywał szereg terminów na wykonanie czynności wyborczych, w tym:

• na zawiadomienie komisarza wyborczego o utworzeniu komitetu wyborczego,
• na zgłaszanie kandydatów na członków miejskiej komisji wyborczej,
• na zgłaszanie kandydatów na burmistrza,
• na zgłaszanie kandydatów na członków obwodowych komisji wyborczych,
• na składanie wniosków o przydział nieodpłatnego czasu antenowego w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych,
• na zgłoszenie zamiaru głosowania korespondencyjnego przez wyborców niepełnosprawnych oraz przez wyborców, którzy kończą 60 lat i na złożenie wniosku o sporządzenie aktu pełnomocnictwa do głosowania przez tych wyborców,
• na złożenie przez wyborców wniosku o dopisanie ich do spisu wyborców w wybranym obwodzie głosowania.

Terminy mają znaczenie 

Terminy te mają istotne znaczenie dla realizacji zarówno biernego jak i czynnego prawa wyborczego (art. 62 ust. 1 Konstytucji). Istotne jest, że niektóre z terminów mają taki charakter, że przeprowadzenie jednej z takich czynności po upływie terminu wskazanego w kalendarzu wyborczym skutkuje jej bezskutecznością i wygaśnięciem prawa do przywrócenia terminu jej dokonania

A terminy te nie mogą być zbyt odległe od samej daty wyborów. W przeciwnym wypadku dokonane czynności mogą prowadzić do ustalenia podstaw przeprowadzenia wyborów, które w momencie głosowania nie odpowiadają już rzeczywistemu stanowi społecznemu oraz pomijają istotne zmiany, które dokonały się w okresie od dnia zarządzenia wyborów.

Ważnym problemem jest ograniczenie praw osób, które nabyły prawo wyborcze we wspomnianym okresie lub których sytuacja życiowa zmieniła się, uzasadniając potrzebę wykonania tych praw poprzez skorzystanie z alternatywnych sposobów głosowania (osoby z niepełnosprawnością oraz osoby po 60 roku życia), a które nie będą mogły dokonać odpowiednich czynności wyborczych w tym celu po upływie wyznaczonych terminów.

Według Państwowej Komisji Wyborczej zmianie muszą podlegać jedynie terminy, które jeszcze nie upłynęły w chwili zmiany rozporządzenia określającego datę wyborów.

A w rozporządzeniu z 17 stycznia 2021 r. zmieniono osiem z czternastu terminów, a w rozporządzeniach  24 stycznia, 11 kwietnia i  9 maja -  jedynie cztery. W praktyce oznacza to np., że wyznaczony pierwotnie termin na zgłaszanie kandydatów na burmistrza nie został nigdy przedłużony i upłynął 23 grudnia 2020 r. -  a więc pół roku przed dniem głosowania. Art. 478 § 3 Kodeksu wyborczego mówi zaś  wyraźnie o 25 dniach „przed dniem wyborów”, nie zaś przed dniem pierwotnego zarządzenia wyborów.

Termin zgłaszania zamiaru głosowania korespondencyjnego przez wyborców niepełnosprawnych i osób w wieku 60. lat - zarządzony pierwotnie na 4 stycznia 2021 r. - został przełożony jedynie raz na mocy rozporządzenia z  4 grudnia 2020 r. i upłynął 11 stycznia 2021 r., czyli pięć miesięcy przed dniem głosowania. Art. 53b Kodeksu wyborczego mówi zaś wyraźnie, że zgłoszenia takiego można dokonać „do 15 dnia przed dniem wyborów”.

Zdaniem RPO  jedynie materialne rozumienie przepisów określających terminy na czynności wyborcze, oznaczające konieczność każdorazowego dostosowania kalendarza wyborczego w jego integralnym kształcie do rzeczywistej daty planowanych wyborów, jest prawidłowe z punktu widzenia konstytucyjnych praw wyborców oraz zasad legalizmu i prawidłowej legislacji.

Brak odpowiedniego dostosowania kalendarza wyborczego do zarządzanego terminu wyborów narusza ogólną zasadę,  że ograniczenia co do korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, bez możliwości określania ich w rozporządzeniach oraz jedynie jeśli nie naruszają one istoty tych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Nie sposób zgodzić się z argumentem opartym na założeniu, że istnieje istotna różnica pomiędzy zmianą daty wyborów a zarządzeniem wyborów na nowo, co podniosła m.in. Państwowa Komisja Wyborcza.

RPO prosi MSWiA o uwzględnienie zwłaszcza praw wyborczych osób z niepełnosprawnościami, osób powyżej 60. roku życia oraz tych, które nabywają prawa wyborcze tuż przed wyborami. Przyjęta wykładnia Kodeksu wyborczego budzi bowiem uzasadnione wątpliwości co do ochrony praw tych grup wyborców oraz realizacji zasady powszechności wyborów. A rozważane jest zakwestionowanie konstytucyjności przepisów rozumianych w ten sposób.

Stanisław Trociuk podkreśla, że aktualne pozostaje wystąpienie do MSWiA ws. wyborów prezydenta Rzeszowa - również odnoszące się do kwestii zasad zmian kalendarza wyborczego przy przekładaniu terminu wyborów.

VII.602.3.2021