Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Trybunału Konstytucyjnego pismo procesowe, w którym przedstawił kolejne zastrzeżenia dotyczące przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Pierwszy wniosek dotyczył problemu zachowania przez ustawodawcę standardów tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym.

W piśmie z 12 sierpnia 2016 r. Rzecznik wnosi o zbadanie zaskarżonych przepisów z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności, ochrony dziedziczenia oraz wolności wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.

Jak wskazuje RPO, choć cele przyjęcia ustawy rolnej (w tym m.in. zapobieganie spekulacjom nieruchomościami rolnymi) są uzasadnione, to jednak przyjęte w ustawie rozwiązania są zbyt daleko idące.

Rzecznik zwraca przede wszystkim uwagę na niekonstytucyjność przepisów wprowadzających:

• ograniczenia podmiotowe w nabywaniu nieruchomości rolnych,
• obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego,
• konieczność osiedlenia się jako warunku pozwalającego na uzyskanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej,
• a także nieokreślenie przesłanek pierwokupu i wykupu nieruchomości przez państwo w niektórych przypadkach związanych ze zmianą właściciela.

Te regulacje w ocenie Rzecznika stanowią nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności, wolności majątkowej i gospodarczej, zagwarantowanych w Konstytucji.

Ustawa wprowadza zasadę, że nieruchomości rolne można zbyć wyłącznie na rzecz rolnika indywidualnego. Od tej zasady przewidziane zostały wymienione w ustawie wyjątki, dotyczące m.in. osób bliskich zbywcy oraz kościołów i związków wyznaniowych. Wszelkie inne podmioty mogą nabyć nieruchomość rolną wyłącznie za zgodą Agencji Nieruchomości Rolnych. Wprowadzono zatem bardzo daleko idące ograniczenie kręgu potencjalnych nabywców nieruchomości rolnych. Dezaprobatę Rzecznika budzi arbitralny sposób określenia kręgu „uprzywilejowanych” podmiotów, które mogą nabyć nieruchomość rolną. Nie wiadomo z jakiego powodu ustawodawca pominął chociażby rolnicze spółdzielnie produkcyjne.

Zaskarżone ograniczenie w możliwości nabycia nieruchomości rolnej jest również zdaniem Rzecznika nieracjonalne, bowiem nie służy realizacji celu, jaki stawia sobie ustawodawca (zapobieganie spekulacyjnemu wykupywaniu nieruchomości rolnych ), a także nie jest konieczne dla realizacji tego celu, gdyż możliwe było zastosowanie innych, mniej dolegliwych dla obywateli rozwiązań. Świadczy o tym choćby fakt, że w myśl ustawy osoby bliskie czy związki wyznaniowe nabywające nieruchomości rolne zostają zwolnione z tzw. rolniczego obowiązku wykorzystywania tej ziemi. Jednak, jak zauważa RPO przez enumeratywne wyliczenie „osób bliskich” ustawa zezwala właścicielowi na rozporządzenie własnością wyłącznie określonym osobom, niezależnie od relacji zachodzących w danym „gospodarstwie rodzinnym”.

W opinii Rzecznika niezrozumiałe i niesprawiedliwe jest rozwiązanie, które zezwala rolnikowi na przekazanie gospodarstwa np. bratankowi mieszkającemu za granicą, i to jako czystą lokatę kapitału, ale już nie – pasierbowi, który całe życie pozostawał we wspólnym gospodarstwie rodzinnym i w nim pracował, ale – np. ponieważ nie podejmował „osobiście” „wszystkich” decyzji – nie spełnia kryteriów rolnika indywidualnego.

Wprowadzone ograniczenie jest nieproporcjonalne również z uwagi na przyjęte warunki uzyskania zgody państwa na zbycie nieruchomości. Ustawa wprowadza niedookreślone prawnie przesłanki wyrażenia zgody takie jak „niemożność zbycia” na rzecz podmiotów uprzywilejowanych, „brak nadmiernej koncentracji”, „rękojmia należytego prowadzenia działalności rolniczej”. Tym samym rodzi to ryzyko arbitralnego działania organu stosującego prawo: to, czy dana transakcja ma charakter spekulacyjny, czy nie, będzie oceniała wyłącznie ANR, według tylko sobie znanych kryteriów. W skrajnych wypadkach brak zgody na konkretne transakcje z kolejnymi nabywcami może „szachować” właściciela konkretnej nieruchomości, zmuszając go albo do pozostawania przy swojej własności wbrew swojej woli, albo też do zbycia jej jedynemu kontrahentowi koniecznemu – tj. państwu.

Zastrzeżenia RPO budzi też uzależnienie zgody ANR na zbycie nieruchomości od niemożności jej zbycia podmiotom wymienionym w ustawie. Przy czym, nie sprecyzowano dostatecznie, na czym owa „niemożność” miałaby polegać. W tej sytuacji rozwiązanie to zobowiązuje właściciela chcącego przekazać swoją nieruchomość np. pasierbom, wnukom brata, teściom czy wujostwu (osoby te nie są „bliskie” w rozumieniu ustawy) do zaoferowania jej najpierw nie tylko bliższym członkom swojej rodziny, ale również – gminie, powiatowi, województwu, Skarbowi Państwa (ANR), czy kościołom i związkom wyznaniowym. Treść tego obowiązku staje się wyjątkowo niejasna w tych wszystkich sytuacjach, gdy właściciel nieruchomości nie chce jej sprzedać, ale np. przekazać ją w drodze darowizny (bądź też np.: na podstawie umowy dożywocia, umowy z następcą czy wnieść ją w formie wkładu do rolniczej spółdzielni produkcyjnej). Nie wiadomo m.in., jakiego rodzaju „ofertę” i na jakich warunkach powinien on tym podmiotom złożyć. 

Np. właściciel nieruchomości rolnej po to, by uzyskać zgodę państwa na dokonanie darowizny np. dla swojej pasierbicy, musiałby najpierw zaproponować sprzedaż np. gminie albo lokalnej parafii. Trudno taki obowiązek uzasadniać właściwym zagospodarowaniem ziemi rolnej, czy przeciwdziałaniem spekulacjom.

Problemem mogą się okazać również sytuacje, gdy obywatele w oparciu o najróżniejsze podstawy prawne, spróbują odzyskać swoją dawną własność. Chodzi np. o: odstąpienie od umowy; żądanie rozwiązania umowy; rozwiązanie umowy dożywocia; czy zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem ustawa (poprzez ustanowienie wymogów co do osoby nabywcy nieruchomości rolnej) dopuszcza realizację tych roszczeń jedynie wtedy, gdy dochodzi ich rolnik indywidualny, bądź wyznaniowa osoba prawna (w niektórych tylko przypadkach także bliscy „zbywcy”). Zdaniem Rzecznika, wprowadzenie takiej dodatkowej przesłanki nie tylko narusza zasadę lojalnego traktowania obywateli przez państwo, ale również zasady sprawiedliwości, czy zasady równego traktowania (np. rozwiązanie dożywocia z bratankiem jest możliwe, ale z pasierbem już wymaga zgody państwa).

Ponadto, zgodnie z ustawą nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. W tym przypadku, Rzecznik zwraca uwagę, że nie wydaje się racjonalne przyjęcie, by rzeczywiście każdy nabywca nieruchomości, która np. nigdy dotąd nie stanowiła części gospodarstwa, ani nie była rolniczo wykorzystywana, nagle musiał podjąć na niej działalność rolniczą. Poza tym, okres aż 10 lat, przy praktycznie braku możliwości zwolnienia się z tego obowiązku, wydaje się zbyt długi.

Jednym z warunków, jakie musi spełnić potencjalny nabywca nieruchomości rolnej, aby uzyskać zgodę Prezesa ANR na jej nabycie, jest zobowiązanie się do zamieszkania na terenie danej gminy przez okres 5 lat od nabycia nieruchomości. Wykonywanie tego obowiązku jest kontrolowane przez ANR. Jeśli Agencja stwierdzi jego naruszenie, może wnioskować o przejęcie nieruchomości do zasobu państwowego. Zdaniem Rzecznika, wprowadzenie dodatkowego wymogu zamieszkiwania na terenie gminy, gdzie położona jest nabywana nieruchomość, jest zobowiązaniem nie pozostającym w związku z realizacją celów ustawy, a na dodatek godzącym w inną konstytucyjną wolność, tj. wolność wyboru miejsca zamieszkania.

Zarzuty RPO dotyczą również braku jakiegokolwiek określenia w ustawie przesłanek przejęcia prywatnej własności do zasobu państwowego w drodze wykonania przez ANR prawa pierwokupu bądź prawa wykupu, przy okazji najróżniejszych czynności obrotu oraz innych zdarzeń prawnych skutkujących zmianą właściciela nieruchomości rolnej, gospodarstwa rolnego, bądź uprawnionego z udziałów lub akcji spółek kapitałowych. Ustawa nie sprecyzowała bowiem przesłanek przejęcia własności w tych trybach, co uniemożliwia de facto kontrolę zasadności przejęcia przez sąd. Uprawnienie do nieograniczonego przejmowania nieruchomości prywatnych budzi szczególne zastrzeżenia, gdy jest wykonywane przy okazji dziedziczenia. Prawo wykupu służy bowiem m.in. w sytuacji dziedziczenia testamentowego przez osoby niebędące rolnikami lub spoza kręgu najbliższej rodziny. Taka regulacja pozwala więc na przejęcie spadku przez państwo z pominięciem spadkobierców ustawowych.