Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Problematyka sankcji administracyjnych jest stale obecna w skargach kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich przez obywateli. Wycięcie drzewa na swoim gruncie, nadmierna prędkość na drodze, naruszenia przepisów w zakresie oznakowania żywności czy działalności transportowej - coraz więcej osób karanych jest w Polsce karami administracyjnymi, ponieważ w ostatnich latach w wielu ustawach wprowadzono taką możliwość. Wymierzane są one w zasadzie automatycznie i naruszają w wielu sytuacjach poczucie sprawiedliwości.

Kary administracyjne w polskim prawie bardzo często stanowią dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia bądź przestępstwa. Jednocześnie w systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady ich nakładania i wymierzania. Chodzi o to, że w przypadku kary administracyjnej nie ocenia się ani szkodliwości naruszenia prawa, ani stopnia zawinienia sprawcy, ani jego sytuacji finansowej, czy możliwości wykonania kary. Jest naruszenie – jest kara i koniec.

Np. w dotychczasowym stanie prawnym było tak, że jeśli ktoś ściął bez zezwolenia drzewo, które sam posadził na swojej ziemi, to kara była surowsza niż w przypadku osoby, która dokonała wycięcia drzewa na cudzym gruncie. Działo się tak, ponieważ w pierwszym przypadku mamy do czynienia z odpowiedzialnością administracyjną, a w drugim – karną. Przy wymiarze kary administracyjnej nie brano pod uwagę faktu, czy wycięte bez uzyskania stosownego zezwolenia drzewo lub krzew były zdrowe, czy też obumarłe, znajdowały się w stanie zanikania żywotności albo zniszczone w wyniku działania sił przyrody (wichura, uderzenie pioruna, osunięcie w wyniku powodzi). W sprawie, którą analizował Rzecznik drzewo uległo zniszczeniu w wyniku wichury, a właściciel zdecydował się je ściąć bez uzyskania zezwolenia, ponieważ obawiał się, że zwłoka może spodobać zagrożenie dla przechodniów. Mimo to został ukarany wysoką karą. W odniesieniu do tej konkretnej sprawy Trybunał Konstytucyjny, po interwencji Rzecznika, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12) stwierdził, że obligatoryjne wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej bez uwzględnienia usprawiedliwionych okoliczności niezależnych od właściciela nieruchomości, uzasadniających usunięcie drzewa, jest niezgodne z Konstytucją.

Rygoryzm kar administracyjnych ukazuje także przykład ViaToll. Chodzi tu o nakładanie kar administracyjnych za brak uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze publicznej. Rzecznik otrzymywał liczne skargi dotyczące tej problematyki, które wielokrotnie w sposób dramatyczny przedstawiały sytuację osób zagrożonych bardzo wysokimi karami administracyjnymi. Było to następstwem tego, że organy dokonywały kumulacji kar nakładanych na kierujących w zależności od rejestracji ich pojazdu przez tzw. „bramownice”. Oznacza to, że za każdym razem kiedy pojazd przejeżdżał pod „bramownicą”, organy naliczały karę. Organy postępowały w ten sposób, ponieważ ustawodawca nie zdefiniował podstawowych pojęć, od których uzależniona została odpowiedzialność obywatela. Swoje zastrzeżenia w tym zakresie Rzecznik przedstawił Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W odpowiedzi Minister przedstawił założenia zmian, wychodzące naprzeciw zgłoszonym przez Rzecznika zastrzeżeniom.

W powyższych przykładach interwencje Rzecznika podejmowane na tle konkretnych spraw zakończyły się pozytywnie, niemniej nie wyeliminowały przyczyny problemu. Dlatego też Rzecznik w wystąpieniu skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji zwrócił uwagę na brak ogólnej regulacji dotyczącej stosowania kar administracyjnych, która miałaby zastosowanie do wszystkich ustaw wprowadzających odpowiedzialność administracyjną. Również we wspólnym stanowisku z Porozumieniem samorządów zawodowych i stowarzyszeń prawniczych Rzecznik apelował o dokonanie zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzających ogólne zasady wymierzania sankcji administracyjnych.

W związku z tym, Rzecznik z satysfakcją przyjął informację, że w dniu 29 grudnia 2016 r. wpłynął do Sejmu RP rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, który zakłada wprowadzenie do Kodeksu nowego działu IVA „Zasady nakładania kary administracyjnej i udzielania ulg w jej wykonaniu”.

Przepisy tego działu określają zasady nakładania kar administracyjnych, tj. dyrektyw wymiaru kary, przypadki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary i udzielenie przez organ administracji publicznej pouczenia, przedawnienie nałożenia i egzekucji kary, a także zasady odroczenia, rozłożenia na raty oraz umorzenia kary. Zgodnie z planowanymi zmianami, nakładając karę administracyjną organ administracji publicznej będzie brał pod uwagę:

• wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
• częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
• uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
• stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana kara, do powstania naruszenia prawa;
• działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
• wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
• w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą kara jest nakładana.

Jednocześnie, jeżeli to samo zachowanie jest penalizowane na gruncie prawa karnego, kara wymierzona przez sąd powinna być brana pod uwagę, przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej. W projekcie przewidziano również, że gdy do naruszenia dojdzie wskutek siły wyższej, sprawca naruszenia nie może zostać ukarany.

Proponowana zmiana legislacyjna stanowi zatem odejście od koncepcji obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej i tym samym sprawi, że organ przed nałożeniem kary administracyjnej będzie badał całość okoliczności naruszenia prawa.

Projekt dostępny jest na stronie internetowej: http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/agent.xsp?symbol=RPL&Id=RM-10-160-16.