Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Wycięcie drzewa na swoim gruncie, nadmierna prędkość na drodze, naruszenia przepisów w zakresie oznakowania żywności czy działalności transportowej  - coraz więcej osób karanych jest w Polsce karami administracyjnymi, bo w ostatnich latach w wielu ustawach wprowadzono taką możliwość. Kary administracyjne wymierzane są w zasadzie automatycznie i naruszają w wielu sytuacjach poczucie sprawiedliwości. Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich i Porozumienia samorządów zawodowych i stowarzyszeń prawniczych zwracają się o uporządkowanie przepisów i wprowadzenie zasad, które zapewnią lepsze poszanowanie praw jednostki.

25 maja obie strony podpisały apel o wprowadzenie zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących sankcji administracyjnych oraz dublowania odpowiedzialności administracyjnej z odpowiedzialnością karną.

Chodzi o to, że w przypadku kary administracyjnej nie ocenia się ani szkodliwości naruszenia prawa, ani stopnia zawinienia sprawcy, ani jego sytuacji finansowej, czy możliwości wykonania kary. Jest naruszenie – jest kara i koniec.
Np. jeśli ktoś ściął bez zezwolenia drzewo, które sam posadził na swojej ziemi, to kara będzie taka sama jak w przypadku osoby, która bezmyślnie niszczy zieleń. A jeśli ktoś wiezie nocą pustą ulicą chorego do szpitala, bo karetka nie mogła przyjechać, to zostanie automatycznie potraktowany jak pirat drogowy. Jeśli zostanie złapany na przekroczeniu prędkości o ponad 50 km/h, to straci prawo jazdy na 3 miesiące. Na nic tłumaczenia, okoliczności łagodzące. A osobno zostanie ukarany za wykroczenie drogowe – choć tu można będzie ocenić stopień jego winy.

Wzrost liczby przepisów przewidujących wysokie administracyjne sankcje pieniężne powoduje, że coraz więcej zwraca się ze skargami zarówno do sądów administracyjnych, jak i Rzecznika Praw Obywatelskich. Ludzie nie rozumieją, dlaczego ich tak potraktowano. Zdarza się też, że za jeden czyn ponoszą i odpowiedzialność karną i daleko surowszą odpowiedzialność administracyjną, a nakładane administracyjne kary pieniężne miały przede wszystkim charakter fiskalny i penalny: a nie charakter restytucyjno-prewencyjny. Występowanie dwóch albo więcej rodzajów odpowiedzialności prawnej równolegle za ten sam czyn budzi wątpliwości w świetle zasady demokratycznego państwa prawa.

W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczących dyrektyw nakładania sankcji administracyjnych; w szczególności administracyjnych sankcji pieniężnych, a także regulacji dotyczących rozstrzygania zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej za ten sam czyn.

Brak jednolitych przesłanek i zasad wymiaru sankcji administracyjnej sprawia trudności nie tylko organom administracji publicznej, ale również sądom. Analiza orzecznictwa sądowego w tym zakresie wskazuje, że sądy administracyjne nie dysponują wystarczająco precyzyjnymi narzędziami, aby dokonać prawidłowej oceny wysokości wymierzonej kary pieniężnej.

Stąd postulat przygotowania nowej regulacji obejmującej zapewnienie - w toku postępowania administracyjnego - poszanowania praw i interesu jednostki, w szczególności prawa do obrony, o których mowa w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Zasadnym wydaje się wprowadzenie nowych regulacji do kodeksu postępowania administracyjnego, który zostałby uzupełniony o nowe instytucje, w szczególności takie jak odstąpienie od wymierzenia kar pieniężnych, przedawnienie nałożenia i ściągalności kary, a także przepisów dotyczących zamkniętego katalogu dyrektyw wymiaru kar, na który składałyby się okoliczności naruszenia normy administracyjnego prawa materialnego, czas trwania naruszenia, stopień naruszenia, stopień przyczynienia się podmiotu podlegającego ukaraniu do powstania naruszenia. możliwości finansowe podmiotu podlegającego ukaraniu i wysokość korzyści uzyskanych w następstwie naruszenia.

Niezbędne jest również wypracowanie rozwiązań dotyczących zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej w przypadku, gdy jeden czyn wyczerpuje znamiona co najmniej dwóch przepisów, jednego rodzącego odpowiedzialność karną za przestępstwo albo wykroczenie i drugiego rodzącego odpowiedzialność administracyjną.

Sposobów na rozwiązanie tego problemu może być kilka. Jednym z nich jest przyjęcie mechanizmu zastosowanego w ustawie o transporcie drogowym, zgodnie z którym jeżeli czyn będący podstawą ukarania w postępowaniu administracyjnym wyczerpuje również znamiona wykroczenia, to stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Innym z kolei jest wprowadzenie zasad podobnych do tych rozstrzygających zbieg przepisów materialnego prawa karnego w zakresie odpowiedzialności za przestępstwa albo wykroczenia.

Potrzeba usunięcia tych luk w prawie jest tym pilniejsza, że zasygnalizowane tendencje dublowania się odpowiedzialności będą się nasilać z uwagi na charakterystyczny dla odpowiedzialności administracyjnej automatyzm, szybkość w jej stosowaniu, a także ograniczone kompetencje kontrolne sądów administracyjnych.

Nie bez znaczenia dla rosnącej popularności sankcji administracyjnych jest też obiektywny charakter tej odpowiedzialności wyrażający się w oderwaniu jej od pojęcia winy sprawcy czynu.