Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• To pierwsza sprawa z Polski przed Wielką Izbą Trybunału w Strasburgu, dotycząca oceny zmian w sądownictwie w ostatnich latach. Rozprawa dbędzie się 19 maja 2021 r. 
• Skarżącym jest sędzia NSA, któremu w 2018 r. przerwano kadencję w KRS mimo konstytucyjnej gwarancji jej czteroletniej trwałości. Podobną skargę złożył też sędzia Waldemar Żurek.
• To druga opinia RPO w tej sprawie, pierwszą przedstawił w grudniu 2019 r. Po przekazaniu sprawy w lutym 2021 r. do Wielkiej Izby, RPO wystąpił do ETPC o przyjęcie nowej, uwzględniającej upływ czasu.

Sprawa dotyczy zmian w Krajowej Radzie Sądownictwa uchwalonych w grudniu 2017 r., a przeprowadzonych wiosną 2018 r. Pośrednio dotyczy także zmian w składzie Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ polski rząd powołuje, wydane w nieprawidłowym składzie, orzeczenie TK w sprawie K 5/17 jako powód dokonania zmian w KRS. W ocenie RPO zmiany zarówno w obsadzeniu KRS, jak i samego TK, były niezgodne z Konstytucją.

Ocena zmian w polskim wymiarze sprawiedliwości

Od początku kadencji w 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich obserwuje stały demontaż krajowych instytucji mających stać na straży prawa i sprawować wymiar sprawiedliwości: Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego, a także sądów powszechnych. Okoliczności, sposób i charakter wprowadzanych zmian wskazują na zamierzoną przez rząd strategię przejęcia kontroli nad procesem powoływania sędziów, a przez to wpływania na treść orzeczeń sądowych. Wygaszenie kadencji poprzednich sędziów-członków KRS stanowiło element tej strategii i miało utorować drogę do takich zmian.

W 2018 r. władze krajowe obsadziły KRS w sposób niekonstytucyjny. Zrobiono to celowo na krótko przed rozpoczęciem procesu wyboru ponad czterdziestu nowych sędziów do Sądu Najwyższego. W rzeczywistości spodziewano się, że wkrótce zwolni się jeszcze więcej stanowisk w SN w związku z przejściem w stan spoczynku sędziów SN, którzy osiągnęli nowo narzuconą granicę wieku emerytalnego 65 lat.

RPO podniósł, że oczywistym zamiarem było wprowadzenie do SN osób powiązanych z władzą polityczną, które następnie w sposób orzeczniczy spełnią jej oczekiwania. Zmiany te dotyczyły najwyższego organu władzy sądowniczej, który pełni funkcję nadzorczą nad sądami powszechnymi w Polsce. W ten sposób osłabiono skuteczną kontrolę sądową, wskutek czego ochrona praw jednostki jest obecnie słabsza.

Przerwanie trwającej kadencji członków KRS było arbitralne i niezgodne z Konstytucją. Podobnie wybór nowych członków sędziów KRS przez Sejm naruszył zasady konstytucyjne. W kontekście uprawnień KRS do nominowania sędziów, okoliczności te stanowiły oczywiste naruszenia podstawowych reguł procedury powoływania sędziów, które nie mogły być skutecznie skontrolowane i naprawione na poziomie krajowym. Skutkuje to:

• utrzymującą się i poważną wadą w składzie obecnej KRS, która prowadzi do ciągłego kwestionowania jej konstytucyjności i legitymacji do dokonywania przez nią nominacji sędziowskich;
• kwestionowaniem statusu sędziowskiego osób mianowanych przez Prezydenta w następstwie aktu nominacji KRS;
• podnoszeniem wątpliwości co do ważności orzeczeń wydawanych przez takich sędziów.

Konieczność zapewnienia KRS niezależności 

W stanowisku RPO przybliżył konstytucyjną rolę i ustrojowe znaczenie KRS oraz zmiany legislacyjne, którym została poddana w ostatnich latach. Omówił orzeczenia TK dotyczące KRS (K 25/07, K 5/17 i K 12/18), wskazując jednocześnie powody, dla których ETPC nie powinien uwzględniać stanowisk przedstawionych przez TK po dokonaniu niekonstytucyjnych zmian w jego składzie. RPO przedstawił także orzecznictwo TSUE dotyczące KRS, wykonujące je wyroki oraz uchwałę SN, a także reakcję władzy ustawodawczej i wykonawczej na nie.

RPO wskazał, że podstawowym zadaniem KRS jest zapewnienie niezawisłości sędziów krajowych. Aby móc je realizować, musi ona pozostawać niezależna od pozostałych gałęzi władzy: ustawodawczej i wykonawczej. Jeśli bowiem ustanowienie organu takiego, jak  rada sądownictwa ma mieć jakiekolwiek znaczenie, to państwo powinno zapewnić, że będzie ona zdolna do wypełnienia celu swego istnienia. Z tego powodu KRS powinna być wyposażona w uprawnienia adekwatne do powierzonej jej roli, a status organu, jak również jego członków powinien zapewniać możliwość realizacji ich misji.

Rzecznik przedstawił argumentacją na rzecz rozciągnięcia ochrony konwencyjnej na sędziów-członków KRS, których kadencja nie powinna być przedwcześnie przerywana. Opiera się ona na dwu równoległych linii argumentacyjnych: ochronie nieusuwalności sędziego-członka KRS, analogicznej do ochrony sędziego orzekającego, a także jego prawa do sądu w oparciu o test Eskelinen.

Ochrona nieusuwalności sędziów-członków KRS

RPO zwrócił się do ETPC o przyznanie sędziom-członkom KRS gwarancji nieusuwalności równoważnej ochronie przysługującej sędziemu orzekającemu. Koncepcja ta opiera się na łącznym uznaniu następujących elementów:

1. KRS na mocy Konstytucjipowierzono zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zatem status tego organu oraz status jego członków musi zapewniać możliwość realizacji tej misji.
2. Poprzez wykonywanie szczegółowe kompetencji KRS ma bezpośredni wpływ na status sędziów. KRS uczestniczy w procesie nominacji i przyjmowania do zawodu, awansowania sędziów i przenoszenia ich do sądu wyższego szczebla, czy wcześniejszego przechodzenia w stan spoczynku. Niezbędne jest wobec tego zapewnienie, aby w tak newralgicznym punkcie struktury państwa nie wystąpiła luka w ochronie niezawisłości sędziów.
3. Niezawisłość sędziowska podlega ochronie bezwzględnej. Państwo nie może w nią ingerować w żadnym wypadku. Nie powinno być przypadków, w których sędzia pozostawałby „zawisły”, tj. uzasleżniony od organów władzy politycznej.
4. Niezawisłość sędziów jest niepodzielna. Osoby sprawujące urząd sędziego powinny być chronione w każdej sytuacji działalności publicznej, do której są powołane jako sędziowie. Osobie pełniącej funkcje powierzone jako sędziemu konsekwentnie należy zaoferować ochronę właściwą sędziemu w pełnym zakresie tak realizowanych funkcji publicznych.
5. Zgodnie z wymogiem minimum większość członków KRS powinni stanowić sędziowie. Ma to zapewnić decydujący głos w Radzie osobom mającym przymiot niezależności. W związku z tym ich niezawisłość powinna być w równym stopniu zagwarantowana w zakresie ich udziału i działalności w Radzie.

Udział sędziów w KRS opiera się na założeniu, że wnoszą oni do niej uczciwość, niezależność, kompetencje. Jeżeli działalność organu i jego zdolność do wypełniania zadań zależy od osobistych cech członków, i ich statusu sędziowskiego, powinni mieć właściwe gwarancje również w odniesieniu do działania w takim organie.

Prawo sędziów-członków KRS do sądu

Ochrona prawa urzędników publicznych do sądu została już uznana przez ETPC w orzeczeniu z 2007 r. Vilho Eskelinen i inni przeciwko Finlandii, a potwierdzona później m.in. w sprawie z 2016 r. Baka przeciwko Węgrom. Powinna obejmować również sędziów-członków KRS. Argument dotyczący możliwości zastosowania art. 6 EKPC w tej sprawie znajduje też bardzo wyraźne wsparcie w dwóch ostatnich wyrokach ETPC w sprawach Bilgen przeciwko Turcji oraz Eminağaoğlu przeciwko Turcji.

RPO uznał, że ochrona przysługuje sędziom-członkom KRS ponieważ:

1. Na gruncie prawa krajowego istnieje „prawo” sędziego-członka KRS do zachowania mandatu przez pełną kadencję. Przede wszystkim jest ono gwarantowane przez Konstytucję (art. 187 ust. 3). Ponadto, w dniu wyboru skarżącego na członka KRS, brak było ustawowej przesłanki uzasadniającej przedwczesne zakończenie jego kadencji w 2018 r. Zmiany w tym zakresie nie mogą być natomiast wprowadzane ze skutkiem retroaktywnym.
2. Uprawnienie przysługujące sędziemu-członkowi KRS ma charakter „prawa cywilnego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC, ponieważ wykluczający ochronę test Eskelinen jest w tym przypadku niespełniony. Test wymaga bowiem wyraźnego wyłączenia przez ustawodawstwo krajowe prawa do sądu dla określonej kategorii urzędników publicznych  z obiektywnych powodów związanych z interesem państwa. W prawie polskim ani takiego wyraźnego wyłączenia nie było, ani na żadnym etapie prac legislacyjnych nie wskazano żadnego zasługującego na ochronę interesu państwa, który powodowałby konieczność przedwczesnego skrócenia kadencji poprzedniej Rady.
3. Brak dostępu skarżącego do sądu i brak środka zaskarżenia przerwania mandatu w KRS był oczywisty w sytuacji skrócenia mandatu na mocy ustawy, bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego stwierdzającego jego wygaśnięcie, który mógłby ewentualnie podlegać zaskarżeniu. Jedynym środkiem, niedostępnym bezpośrednio dla sędziego-członka KRS, byłoby uznanie zmiany legislacyjnej w tym zakresie za niekonstytucyjną. Musiałby dokonać tego Trybunał Konstytucyjny, co do którego są poważne wątpliwości, czy jest organem spełniającym europejskie wymogi „sądu”.

VII.511.51.2019