Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Pani Cecylia opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem i nie pracuje. W 2015 r. urodziła drugie dziecko i w tej sytuacji nie ma prawa do urlopu macierzyńskiego. Ale od 1 stycznia 2016 r. rodzice, którzy nie mają prawa do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego, mogą wystąpić o świadczenie rodzicielskie. Pani Cecylia taką pomoc na młodsze dziecko dostała, ale po 5 miesiącach wypłata została wstrzymana. Ośrodek pomocy społecznej uznał bowiem, że skoro pani Cecylia dostaje już świadczenie pielęgnacyjne na starsze dziecko (to z niepełnosprawnością), to nie ma już prawa do pomocy na młodsze dziecko.

RPO uznał tę interpretację za całkowicie błędną i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o unieważnienie decyzji odbierającej pani Cecylii świadczenie (III.7064.239.2016.JA).

Wskazał, że ustawa precyzyjnie wylicza, kiedy świadczenie rodzicielskie się nie należy. Żaden z wyliczonych przypadków nie stosuje się do sytuacji pani Cecylii.

Negatywna przesłanka uniemożliwiająca uzyskanie świadczenia rodzicielskiego określona w art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się do ustalonego prawa do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub opieką nad tym samym dzieckiem. Tymczasem w przypadku pani Cecylii świadczenie pielęgnacyjne jest dla jednego dziecka, a rodzicielskie – dla drugiego.

Zaskarżonej decyzji RPO zarzuca więc naruszenie prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt pobierania przez rodzica świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem stanowi negatywną przesłankę do uzyskania świadczenia rodzicielskiego na drugie dziecko w rodzinie.

Argumentacja prawna RPO

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich organ administracji dokonując wykładni przepisu art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzestał na jego literalnym brzmieniu (wykładnia gramatyczna) przyjmując, że w stanie faktycznym sprawy będącej przedmiotem niniejszej skargi może on znaleźć zastosowanie. Z taką oceną i dokonaną wykładnią nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z aktualną teorią wykładni prawa, nie istnieje czyste, abstrakcyjne znaczenie przepisu, które mogłoby być przyjęte bez jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Nawet pozornie proste przepisy wymagają bowiem dokonywania pewnych założeń i przyjmowania pewnych definicji i konkretnego rozumienia słów i kontekstów (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 108/06, OSNC 2007/9/134, Biuletyn SN 2006/12).

Teoretycy języka zgodnie bowiem wskazują, że ze względu na cechy języka prawnego, jego nieostrość, wieloznaczność, czy semantyczną otwartość (niedookreśloność), jego zależność od zmieniających się kontekstów pozajęzykowych, takich jak stosunki społeczne, ekonomiczne czy polityczne, akty twórczej interpretacji przepisów prawnych są wręcz nieuniknione. Wynika stąd, że w wielu sytuacjach twórczy charakter wykładni stanowi po prostu rezultat immanentnych cech samego języka prawnego (por. A. Stelmachowski, Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1984, s. 434, A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 295 Z. Ziembiński, M. Zieliński, Dyrektywy i sposób ich wypowiadania, Warszawa 1992, a zwłaszcza M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, K. Płeszka, T. Gizbert-Studnicki, Dwa ujęcia wykładni. Próba konfrontacji, ZNUJ 1984/20, R. Sarkowicz, J. Stelmach, Teoria prawa, Kraków 1996, s.80, L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Zakamycze 2001, s.113).

Zastosowanie przez działającego z upoważnienia Burmistrza W.  Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wyłącznie wykładni gramatycznej art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odstępstwo od sensu językowego przepisu było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2007 r., III CZP 8/2007, LEX nr 230973). Nie może zatem budzić wątpliwości, że sytuacja prawna będąca przedmiotem niniejszej skargi uzasadniała konieczność kreatywnej interpretacji przepisu art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i odstąpienia od jego literalnego sensu.

W konsekwencji, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, działania podejmowane w toku postępowania były niezgodne z prawem, gdyż organ administracji rozstrzygający w sprawie naruszył przepisy prawa materialnego. Dokonał bowiem nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na jej wynik. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni. Organ powinien był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.).

Interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu z dnia 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez Konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy prawnej, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. akt K 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92).

Organ administracji publicznej uchylając w całości decyzję własną o przyznaniu pani Cecylii świadczenia rodzicielskiego na młodsze dziecko dokonał błędnej wykładni art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż pominął prawnie uzasadnione cele ustawy oraz zasady konstytucyjne. Należyta interpretacja aktu normatywnego polegająca na odczytaniu z niego właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymagała od organu rozstrzygającego zastosowania metod wykładni zmierzających do ustalenia celu, w jakim wydano dane przepisy, i tłumaczących ich sens w świetle tego celu. Odstąpienie od ścisłej wykładni językowej i posłużenie się inną metodą wykładni w niniejszej sprawie było nieodzowne, a brak aktywności organu administracji w tej mierze doprowadził do rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia poprzez zastosowanie prawa materialnego w sposób zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego.

Niezaprzeczalnym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia rodzicielskiego rodzica, któremu rodzi się kolejne dziecko, tylko dlatego, że korzysta ze świadczenia opiekuńczego na inne dziecko, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Z domniemania racjonalności orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak założenie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Niezasadne byłoby więc przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, że pozbawia ochrony rodziny wbrew zapisowi art. 18 Konstytucji, który nakazuje chronić rodzinę, bez uwzględnienia zapisu zawartego w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, oraz zapisu zawartego w jej art. 69 stwierdzającego, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie może prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno jest w każdych okolicznościach ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną. Może się okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s.275). Co w ocenie Rzecznika miało miejsce w sprawie objętej skargą.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich organ rozstrzygający o uchyleniu prawa pani Cecylii do świadczenia rodzicielskiego powinien dokonać pogłębionej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wbrew stanowisku organu administracji nie sposób przyjąć, że przepis art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujący zbieg prawa do świadczeń rodzinnych, a w szczególności jego ust. 5 stanowiący, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, mógł być zastosowany w niniejszej sprawie.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wskazany w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy chodzi o zbieg uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie jak i osoby wymagającej opieki. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy więc prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień i dokonania wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem. Nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że w myśl w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. Przepis stanowi o zbiegu uprawnień, które nie mogą być rozpatrywane bez badania przesłanek uprawnień w przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, które są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem. Oznacza to, że pani Cecylii przysługują dwa odrębne uprawnienia do świadczeń w stosunku do każdego z dwojga dzieci, a prawo do nich wywodzi się z innego tytułu i innej podstawy prawnej.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 617/16 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 158/16 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich działania organu administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Zasada praworządności (legalizmu) została przewidziana w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Legalizm działalności organów administracji publicznej polega m.in. na wydawaniu przez nie rozstrzygnięć w przepisanej prawem formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Zasada ta dotyczy nie tylko organów publicznych tworzących prawo, ale też stosujących je organów. Naruszenie przez organy państwa obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa sprawia, że działanie takie traci cechę legalności. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał, że istotą art. 7 Konstytucji jest nakaz działania organów władzy publicznej w granicach wyznaczonych przez prawo, w którym winna być zawarta podstawa działania, jak też zakreślone granice jej działania (zob. postanowienie z 9 maja 2005 r., sygn. Ts 216/04, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 87). Zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji nie ma charakteru wyłącznie formalnego, który by powodował, że konstytucyjne uwarunkowania dotyczące treści przepisów prawnych nie wynikają z art. 7, ale z klauzuli wyrażonej w art. 2 Konstytucji i pozostałych zasad ustrojowych. Takie uwarunkowania wynikają bowiem również z samego art. 7 Konstytucji (zob. W. Sokolewicz, komentarz do art. 7 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 3).

Prawidłowe odczytanie treści art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 w zw. z art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy świadczenie rodzicielskie i świadczenie pielęgnacyjne przysługują na inne dzieci, wówczas rodzic ma prawo do każdego z tych świadczeń. Warunek ten został spełniony w niniejszej sprawie. W konsekwencji - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, gdyż została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego.