Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Projekt posłów PiS co do zmian systemu wyborczego do Parlamentu Europejskiego budzi poważne wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich pod kątem zasady proporcjonalności wyborów
• Wynikiem zmian może być duża nadreprezentacja posłów wybranych z komitetów wyborczych, które uzyskają większe poparcie - kosztem komitetów o poparciu mniejszym, w tym tzw. obywatelskich
• Może to prowadzić do faktycznego pozbawienia reprezentacji relatywnie dużej części wyborców – przestrzega Adam Bodnar

Rzecznik przedstawił marszałkowi Sejmu Markowi Kuchcińskiemu opinię do poselskiego projektu nowelizacji Kodeksu wyborczego (druk nr 2660). Zasadnicza część zmian dotyczy systemu wyborczego w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Projekt wpłynął do Sejmu 22 czerwca 2018 r. I czytanie odbyło się w Sejmie 3 lipca, a II - 18 lipca. Projekt jest gotowy do głosowania.

Projekt ustanawia zasadę wyboru co najmniej trzech posłów do PE w każdym okręgu wyborczym. Dokładna liczba posłów do PE wybieranych w poszczególnych okręgach ma być ustalana każdorazowo według jednolitej normy, co w zamyśle projektodawców ma być reakcją na negatywne efekty obecnego  systemu wyborczego do PE - podkreśla RPO. 

Według uzasadnienia, dotychczasowy stan powodował znaczące różnice w potencjale głosu w poszczególnych okręgach wyborczych, co mogło negatywnie przekładać się na frekwencję. Ponadto dotychczasowy system przeliczania uprzywilejowywał okręgi wyborcze o dużej liczbie uprawnionych do głosowania – w efekcie do niektórych okręgów trafiały ostatecznie jedynie dwa, a w skrajnych sytuacjach zaledwie jeden mandat, co powodowało niedoreprezentowanie konkretnego regionu w PE - głosi uzasadnienie. Zdaniem projektodawców po zmianach wzrośnie zainteresowanie wyborami europejskimi, co przełoży się na frekwencję wyborczą.

Rzecznik przyznaje, że obecne regulacje wyborów do PE według ustawy z 5 stycznia 2011 r.  Kodeks wyborczy są niedoskonałe i wymagają pewnych korekt. Projekt należy jednak rozpatrywać w kontekście bardzo istotnej zasady, jaką jest proporcjonalność wyborów - w tym kontekście budzi on poważne wątpliwości.

Konstytucja RP nie zawiera bezpośredniej regulacji dotyczącej wyborów do PE. Istotne przepisy na poziomie prawa Unii Europejskiej zawiera "Akt dotyczący wyborów członków do PE w powszechnych wyborach bezpośrednich". Stanowi on, że w wybór posłów dokonywany jest w bezpośrednich wyborach powszechnych, wolnych i tajnych. Co istotne, wskazano w nim, że w każdym państwie członkowie PE są wybierani „na zasadzie proporcjonalnej z zastosowaniem systemu list lub pojedynczego głosu podlegającego przeniesieniu”. Z aktu wynika też, że państwa członkowskie mogą tworzyć okręgi wyborcze w wyborach do PE lub podzielić obszar wyborczy w inny sposób - nie naruszając jednak proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego. Dopiero z zastrzeżeniem zapisów Aktu dopuszcza się by procedura wyborcza w państwie członkowskim była uszczegółowiona na mocy przepisów krajowych.

Dlatego, uwzględniając "Akt dotyczący wyborów członków do PE w powszechnych wyborach bezpośrednich", RPO krytycznie ocenia projekt. Przy  zachowaniu bowiem obecnej liczby i struktury 13 okręgów wyborczych oraz 5-procentowego progu wyborczego, proponowane rozwiązania dotyczące liczby mandatów w okręgach wyborczych oraz sposobu przeliczania głosów na mandaty budzą bardzo poważne zastrzeżenia co do zagwarantowania proporcjonalnego charakteru wyborów do PE – wskazuje RPO.

Badania i symulacje politologiczne wskazują wyraźnie, że po tej zmianie nastąpi bardzo duża nadreprezentacja posłów wybranych z komitetów wyborczych, które uzyskają większe poparcie, kosztem komitetów o poparciu mniejszym. Uzyskanie mandatu w  najmniejszych okręgach wymaga zgromadzenia poparcia ok. 20 % głosów, a w okręgach największych - przynajmniej 9 %. W praktyce proponowane rozwiązania w sposób całkowicie nieuzasadniony premiowałyby komitety wyborcze dużych partii politycznych, kosztem osłabienia mniejszych ugrupowań oraz „obywatelskich” komitetów wyborczych. Jak podkreśla RPO, w efekcie może to prowadzić do faktycznego pozbawienia reprezentacji relatywnie dużej części wyborców.

W ocenie rzecznika nie ma uzasadnienia dla stosowania w  systemie wyborczym do PE mechanizmów faktycznie deformujących wyniki wyborcze, których zasadniczym celem jest zwykle dążenie do powoływania stabilnej większości. Słusznie w doktrynie zauważa się, że w przeciwieństwie np. do parlamentów krajowych, PE nie dokonuje wyboru rządu unijnego, wyłonionego na podstawie umowy koalicyjnej zapewniającej stabilność i większość koalicyjną. Obowiązkiem prawodawcy jest zatem skonstruowanie systemu wyborczego maksymalnie odzwierciedlającego poglądy wyborców.

Rzecznik w tym kontekście przywołał orzeczenia niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, który oceniał zastosowanie progów wyborczych w tamtejszym systemie wyborczym do PE. W orzeczeniach z 2011 i 2014 r. Trybunał stwierdził, że zarówno próg  5,  jak i 3 % jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości prawa wyborczego oraz równości szans podmiotów biorących udział w wyborach. Takie orzeczenia zapadły, mimo że niemiecka ustawa zasadnicza z 1949 r. bezpośrednio nie regulowała wyborów do PE (jak i Konstytucja RP).

Zdaniem RPO także jeden z ważnych celów projektu, jakim jest zwiększenie frekwencji wyborczej, wydaje się wysoce problematyczny.

Ponadto rzecznik krytycznie ocenia tryb prac nad projektem. Przebiegają one w bardzo szybkim tempie, z czym wiąże się brak pogłębionej merytorycznej analizy. Nie ma konsultacji społecznych, nie skorzystano też z możliwości wysłuchania publicznego. W niewielkim zakresie zaprezentowano konieczne ekspertyzy i symulacje, które umożliwiłyby poznanie konsekwencji nowego systemu.

- Będę zobowiązany za wykorzystanie moich uwag w dalszych pracach nad projektem – brzmi konkluzja pisma Adama Bodnara do Marszalka Sejmu.

VII.602.14.2018