Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich ma poważne zastrzeżenia co do zagwarantowania proporcjonalnego charakteru wyborów do Parlamentu Europejskiego przez nowelizację Kodeksu wyborczego
• Adam Bodnar wskazuje, że efektem zmian będzie duża nadreprezentacja posłów wybranych z komitetów wyborczych, które uzyskają większe poparcie, kosztem komitetów o poparciu mniejszym
• Według RPO może to prowadzić do faktycznego pozbawienia reprezentacji relatywnie dużej części wyborców
• Rzecznik przedstawił krytyczne stanowisko w sprawie prezydentowi Andrzejowi Dudzie, prosząc o jego uwzględnienie w toku oceny ustawy

Do Prezydenta RP trafiła uchwalona 20 lipca 2018 r. przez Sejm i przyjęta bez poprawek przez Senat nowelizacja Kodeksu wyborczego, która była projektem poselskim. Nowelizacja m.in. ustanowiła zasadę, zgodnie z którą w każdym z 13 okręgów wyborczych ma być dokonywany wybór co najmniej trzech posłów do Parlamentu Europejskiego. Zdaniem projektodawców, ma to być reakcja na negatywne efekty systemu wyborczego do PE, obowiązującego od 2004 r.

Według uzasadnienia projektu, dotychczasowy stan powodował znaczące różnice w potencjale głosu w poszczególnych okręgach wyborczych, co mogło negatywnie przekładać się na frekwencję. Ponadto dotychczasowy system przeliczania uprzywilejowywał okręgi wyborcze o dużej liczbie uprawnionych do głosowania – w efekcie do niektórych okręgów trafiały ostatecznie jedynie dwa, a w skrajnych sytuacjach zaledwie jeden mandat, co powodowało niedoreprezentowanie konkretnego regionu w PE - głosiło uzasadnienie. Dlatego celem zmian było  wzmocnienie równości materialnej głosu.

W piśmie do prezydenta Adam Bodnar przyznał, że obecna regulacja jest niedoskonała i wymaga pewnych korekt. Nowelizację należy jednak rozpatrywać w kontekście bardzo istotnej zasady, jaką jest proporcjonalność wyborów - w tym kontekście budzi ona poważne wątpliwości RPO.

Konstytucja RP nie zawiera bezpośredniej regulacji dotyczącej wyborów do PE. Istotne przepisy na poziomie prawa Unii Europejskiej zawiera "Akt dotyczący wyborów członków do PE w powszechnych wyborach bezpośrednich". Stanowi on, że wybór posłów dokonywany jest w bezpośrednich wyborach powszechnych, wolnych i tajnych. Co istotne, wskazano w nim, że w każdym państwie członkowie PE są wybierani „na zasadzie proporcjonalnej z zastosowaniem systemu list lub pojedynczego głosu podlegającego przeniesieniu”. Państwa członkowskie mogą również ustanowić próg minimalny w rozdziale mandatów. Na poziomie krajowym próg ten nie może jednak przekroczyć 5% oddanych głosów.

Z Aktu wynika też, że państwa członkowskie mogą tworzyć okręgi wyborcze w wyborach do PE lub podzielić obszar wyborczy w inny sposób - nie naruszając jednak proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego. Dopiero z zastrzeżeniem zapisów Aktu dopuszcza się by procedura wyborcza w państwie członkowskim była uszczegółowiona na mocy przepisów krajowych – podkreśla rzecznik.

Dlatego, uwzględniając "Akt dotyczący wyborów członków do PE w powszechnych wyborach bezpośrednich", RPO krytycznie ocenia nowelizację. Budzi ona bowiem bardzo poważne zastrzeżenia co do zagwarantowania proporcjonalnego charakteru wyborów posłów do PE.

Rzecznik powołuje się na badania i symulacje politologiczne, które wskazują, że po zmianach będzie występować bardzo duża nadreprezentacja posłów wybranych z komitetów wyborczych, które uzyskają większe poparcie, kosztem komitetów o poparciu mniejszym. Wynika to z zastosowanego rozdziału mandatów w 13 relatywnie niewielkich okręgach oraz metody przeliczania głosów na mandaty. Pomimo że formalnie uwzględniane będą w podziale mandatów listy kandydatów komitetów wyborczych, które otrzymały co najmniej 5 % ważnych głosów w skali kraju, to analizy wykazują wyraźnie, że tzw. efektywny próg wyborczy byłby znacznie wyższy.

W opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu RP podkreślono, że Polska będzie jedynym krajem w Unii, w którym efektywny próg wyborczy przekracza, i to ponad trzykrotnie, unijne maksimum 5%. W Polsce efektywny próg wyborczy będzie wynosił 16,5%; tyle głosów w skali kraju będzie musiał otrzymać komitet wyborczy, żeby uzyskać mandat - głosiła opinia Biura Legislacyjnego.

- Oznacza to, że zawarte w uchwalonej ustawie rozwiązania normatywne będą premiować w praktyce komitety wyborcze dużych ugrupowań politycznych, kosztem znaczącego osłabienia, czy wręcz wyeliminowania przy podziale mandatów mniejszych ugrupowań oraz „obywatelskich” komitetów wyborczych tworzonych przez wyborców. W efekcie prowadzić może to do faktycznego pozbawienia reprezentacji relatywnie dużej części wyborców – napisał Adam Bodnar do prezydenta Andrzeja Dudy.

W ocenie rzecznika nie ma uzasadnienia dla stosowania w systemie wyborczym do PE mechanizmów faktycznie deformujących wyniki wyborcze, których zasadniczym celem jest zwykle dążenie do powoływania stabilnej większości. W przeciwieństwie np. do parlamentów krajowych, PE nie powołuje bowiem „rządu Unii Europejskiej”, nie buduje w tym zakresie większości, stabilnych koalicji. - Nie ma więc żadnych przeciwskazań dla zbudowania systemu wyborczego do PE, dzięki któremu w możliwie pełny sposób znajdą odzwierciedlenie preferencje wyborców, stanowiącego podstawę dla uzyskania przez nich swojej reprezentacji - wskazał RPO.

W tym kontekście przywołał orzeczenia niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, który oceniał zastosowanie progów wyborczych w tamtejszym systemie wyborczym do PE. W orzeczeniach z 2011 i 2014 r. Trybunał stwierdził, że zarówno próg  5,  jak i 3% jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości prawa wyborczego oraz równości szans podmiotów biorących udział w wyborach.

Rzecznik podkreślił, że w świetle skutków ustawy wysoce problematyczny wydaje się jeden z ważnych jej celów wskazywanych w uzasadnieniu - zwiększenie frekwencji wyborczej oraz „wzrost zainteresowania wyborami europejskimi”.

Ponadto Adam Bodnar wskazał na krytyczną ocenę trybu prac nad ustawą. I w Sejmie, i w Senacie przebiegały one w bardzo szybkim tempie, co znajdowało odzwierciedlenie w braku pogłębionej merytorycznej analizy przyjmowanych rozwiązań. Brak było też szerszych konsultacji społecznych; nie skorzystano również z możliwości zorganizowania wysłuchania publicznego. W niewielkim jedynie zakresie, w końcowej fazie procesu legislacyjnego, zaprezentowano i omówiono niektóre ekspertyzy oraz symulacje.

- Mając powyższe na względzie, uprzejmie proszę Pana Prezydenta o przyjęcie powyższego stanowiska i uwzględnienie go w toku oceny ustawy uchwalonej przez Sejm RP dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy – głosi konkluzja pisma.

VII.602.14.2018