Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Jednolita i utrwalona wykładnia sądowa będzie miała podstawowe znaczenie dla nabywców mienia należącego do Funduszu Wczasów Pracowniczych – uważa rząd
• To odpowiedź na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich w obronie prawa własności dużej grupy osób, które w dobrej wierze nabyły to mienie, a dziś mogą je stracić
• Według rządu celowe jest monitorowanie ustalenia wykładni przepisów ustawy o FWP w orzecznictwie sądów, gdyby interwencja ustawodawcy była uznana za działanie przedwczesne

W czerwcu i wrześniu 2018 r. RPO Adam Bodnar apelował do premiera Mateusza Morawieckiego o systemowe rozwiązanie problemu i pilną nowelizację ustawy. Państwo nie może konsekwencji swoich błędów i zaniechań przerzucać na obywateli - wskazywał.

Właściciele hoteli i ośrodków wczasowych kupionych od FWP mogą stracić swą własność, bo ustawa z 2015 r. o FWP wywłaszczyła ich i uniemożliwiła praktycznie dochodzenie ich praw. Wszczynane są już postępowania sądowe, których wynik wydaje się przesądzony - własność najprawdopodobniej stracą nawet ci, którzy nabyli mienie FWP w dobrej wierze.   

Problem wziął się m.in. stąd, że Sejm przez 17 lat zwlekał z wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie majątku FWP, który był przez ten czas sprzedawany. Według Adama Bodnara przepisy ustawy z 2015 r. naruszają konstytucyjne prawa obywateli do własności i praw majątkowych. Są sprzeczne z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami ochrony praw słusznie nabytych, zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasadą społecznej sprawiedliwości.

Odpowiedź rządu

- W swoim wystąpieniu Pan Rzecznik zawarł ocenę, zgodnie z którą ustawa o FWP jest niezgodna z Konstytucją w szczególności z tego powodu, że pozbawia prawa własności dużą grupę osób, nabywców składników mienia należącego do Funduszu Wczasów Pracowniczych. Interpretacja przepisów ustawy o FWP prowadząca do takich konsekwencji w istocie może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej – napisał w odpowiedzi RPO z 10 października 2018 r. Paweł Szrot, sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Poinformował, iż KPRM nie dysponuje informacjami, aby postępowania sądowe w sprawach toczących się na kanwie przepisów ustawy o FWP zakończyły się prawomocnymi rozstrzygnięciami, w których sądy przyjęłyby przedstawioną przez Rzecznika wykładnię przepisów ustawy.

- Jednolita i utrwalona wykładnia sądowa będzie miała natomiast podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Wydaje się bowiem, że istnieje także możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o FWP, zakładającej, że celem ustawodawcy nie było „wywłaszczenie” nabywców składników mienia, a jedynie wskazanie momentu, od którego reprezentatywnym organizacjom związkowym przysługują prawa wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o FWP oraz roszczenia przewidziane w art. 4 ust. 5 ustawy o FWP – dodał Paweł Szrot.

Według niego dla takiej interpretacji przepisów ustawy o FWP znaczenie ma również to, że adresatem wspomnianych roszczeń, zgodnie z ustawą, nie są osoby trzecie, a wyłącznie podmioty wykonujące prawa z udziałów w spółce. - Mając na uwadze powyższe, interwencja ustawodawcy może być uznana za działanie przedwczesne. Przyjąć zatem należy, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym celowe jest monitorowanie kwestii ustalenia w orzecznictwie sądów wykładni przepisów ustawy o FWP - głosi pismo Pawła Szrota.

Wczasy z FWP

W czasach PRL jeździło się na dotowane ze środków publicznych „wczasy urlopowe” do ośrodków zarządzanych przez Fundusz Wczasów Pracowniczych. FWP miał w dyspozycji pokaźny państwowy majątek: pensjonaty, ośrodki z domkami kempingowymi, hotele. Kiedy gospodarka PRL weszła w stan permanentnego kryzysu, nie było z czego robić remontów i łożyć na utrzymanie. Dlatego jeszcze w PRL, w 1988 r., gdy władze szukały sposobów na bardziej efektywne zarządzanie gospodarką, status prawny FWP  zmieniono – stał się on „samodzielną jednostką organizacyjną ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej”. Zyskując osobowość prawną, mógł rozporządzać majątkiem.

Choć wtedy NSZZ „Solidarność” nadal działała w podziemiu, a jedyną legalną organizacją ogólnokrajową była OPZZ, ustawa nie przekazała jej majątku. Stało się to dopiero w 1997 r. (pod koniec rządów SLD-PSL), kiedy nowelizacja ustawy o związkach zawodowych pozwoliła FWP przekazać majątek do spółki stworzonej właśnie przez OPZZ (z pominięciem „Solidarności”).

Rok później Trybunał Konstytucyjny uznał to rozwiązanie za sprzeczne z Konstytucją (wyrok TK z 3 czerwca 1998 r., sygn. K 34/97). 12 stycznia 1999 r. zaskarżone przepisy utraciły moc. Tyle że kolejne rządy  - reprezentujące całą scenę polityczną w Polsce - tego wyroku nie wykonały.

Przez 17 lat spółka OPZZ sprzedawała nieruchomości (przy czym od 1997 r. do  wyroku TK robiła to bezsprzecznie legalnie), tłumacząc to np. ich zbędnością czy złym stanem technicznym. Według NIK zbyciu uległo w tym czasie 65% gruntów w dyspozycji FWP, w tym 85% obiektów hotelowych. Nowi właściciele inwestowali w te ośrodki, remontowali je, odsprzedawali.

Realizacja wyroku TK 17 lat za późno

W 2015 r., tuż przed wyborami,  wyrok TK z 1997 r. został w końcu wykonany ustawą z 11 września 2015 r. Żeby zaspokoić zasadne roszczenia organizacji związkowych („Solidarności” i utworzonego z początkiem lat dwutysięcznych Forum Związków Zawodowych), ustawa uznała za majątek FWP wszystko to, co do Funduszu należało 31 sierpnia 1997 r. Wszystko to miało zostać podzielone między trzy centrale związkowe. Było to więc automatyczne cofnięcie stanu prawnego nieruchomości o blisko 18 lat - niezależnie od tego, czyją obecnie są one własnością. Skutek ten dotyczy ok. 250 obiektów hotelowych i nieruchomości o łącznej powierzchni ok. 420 tys. m².

Wszystkie prawa powstałe później – w tym, jak należy sądzić, także prawa właścicielskie uzyskane przez osoby trzecie – zostały bądź wygaszone, bądź przeniesione, z mocy prawa i ze skutkiem wstecznym, na wskazane w ustawie organizacje związkowe. Organizacje te mogą obecnie –  jak wynika ze skarg kierowanych do Rzecznika, właśnie to czynią – dochodzić roszczeń wobec osób trzecich.

Ci, którzy obecnie zarządzają tym majątkiem, mogą się teraz domagać rekompensat, ale w ograniczonym zakresie. Górną granicą odpowiedzialności związków zawodowych wyznacza wartość mienia z dnia jego przejęcia. Osoby trzecie nie mogą też zgłosić żadnych roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa, mimo że to państwo doprowadziło do sytuacji, iż sprzedaż obiektów była możliwa.

Dlaczego ustawa z 2015 r. łamie Konstytucję?

Ustawodawca w sposób generalny pozbawił więc własności wszystkich, którzy nabyli mienie FWP – niezależnie od tego, w jakich okolicznościach i mimo tego, że żaden przepis ustawy nie uznaje obrotu mieniem FWP za niezgodny z prawem. Przeciwnie, rozwiązania systemowe, w szczególności odnoszące się do obrotu wieczystoksięgowego i działania zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych czy generalnie do nabycia (zwłaszcza odpłatnego) praw przez osoby pozostające w dobrej wierze, jednoznacznie potwierdzają, że przynajmniej część nabywców mienia FWP (a zwłaszcza nabywcy kolejni), miała uzasadnione prawo oczekiwać, że ich własność zostanie uszanowana.

1. Ustawodawca całkowicie zlekceważył zarówno konstytucyjne prawa obywateli, jak i zasady tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym.
2. Doszło do jawnego pogwałcenia praw nabytych i bezpieczeństwa prawnego jednostek (pewności obrotu), poprzez właściwie bezrefleksyjne odwrócenie skutków prawnych z przeszłości i proste wygaszenie stosunków ukształtowanych w ciągu kilkunastu lat, niezależnie od towarzyszących im okoliczności i z pominięciem nieodwracalnych skutków prawnych ze względu na skuteczne nabycie praw majątkowych przez osoby trzecie, działające w dobrej wierze.
3. W sposób ewidentny została też złamana zasada lojalności państwa wobec swoich obywateli.
4. Prawodawca nie zadbał nawet w należyty sposób o zadośćuczynienie słusznym roszczeniom tych osób: nie dość, że całkowicie wyłączył odpowiedzialność Skarbu Państwa za jakiekolwiek roszczenia z tego tytułu, to mechanizmy odszkodowawcze ukształtowano w sposób niejasny, zarówno co do kręgu zobowiązanych i uprawnionych, jak i zakresu podnoszonych roszczeń (m.in. o nakłady) czy terminu ich zgłaszania.
5. Z niezrozumiałych względów uwłaszczenie mieniem Funduszu skonstruowano też w sposób odbiegający od rozwiązań konsekwentnie przyjmowanych od samego początku transformacji – by, próbując przywrócić historyczną sprawiedliwość, nie wyrządzać nowych krzywd, a w szczególności – chronić prawa osób trzecich działających w zaufaniu do państwa i tworzonego przez nie prawa.

Co trzeba zmienić w przepisach?

RPO apeluje o pilne działania eliminujące skutki naruszenia konstytucyjnych praw obywateli. Trzeba przede wszystkim:

• prawidłowo ustalić datę przywrócenia mienia Spółce FWP
• skonstruować przepisy przejściowe (intertemporalne) tak, by cofnąć skutki ustawowego przewłaszczenia pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, do jakiego doszło 7 grudnia 2015 r.
• usunąć regulacje, które pozbawiają własności (bądź innych praw majątkowych) osoby trzecie, zwłaszcza te działające w dobrej wierze; te które nabyły nieruchomości odpłatnie; czy te, które zostały już ujawnione w księgach wieczystych
• przemyśleć na nowo, w jaki sposób zapewnić ochronę organizacji związkowych, gdy byłe mienie Funduszu zostało skutecznie nabyte przez osoby trzecie i przestało stanowić zasób reprywatyzacyjny, pozostający do dyspozycji największych organizacji związkowych
• absolutnym minimum pozostaje zaś otwarcie drogi sądowej do rozstrzygania sporów na tle stosunków własnościowych
• składniki mienia FWP podlegały obrotowi w różnym czasie i w różnych okolicznościach (przykładowo, w okresie kilkunastu miesięcy, tj. do czasu wejścia w życie wyroku TK z 3 czerwca 1998 r., Spółka FWP pozostawała prawowitym właścicielem przedsiębiorstwa Funduszu). Ochrona obrotu zapewniana przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych może zatem działać w różnym zakresie. Każda ze spraw winna być zatem oceniana odrębnie, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych danego przypadku – a takiej analizy może prawidłowo dokonać wyłącznie niezawisły sąd.

Zastosowanie zaś identycznego, bardzo restrykcyjnego (a w ocenie Rzecznika oczywiście niekonstytucyjnego) mechanizmu wobec wszystkich prywatnych właścicieli mienia stanowiącego przed wielu laty majątek Funduszu, należy zatem ocenić jako zabieg z gruntu niesprawiedliwy i niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym, realizującym zasady społecznej sprawiedliwości.

Jak właściwie zadbać o interes pokrzywdzonych związków zawodowych

RPO podkreśla, że współwinnym ewentualnych nadużyć, do jakich mogło dojść kosztem pokrzywdzonych organizacji związkowych – w tym wypadku NSZZ „Solidarność” i Forum Związków Zawodowych – pozostaje przede wszystkim ustawodawca. Tymczasem praktyczny skutek ustawy o FWP jest taki, że za rażącą i wieloletnią nieudolność prawodawcy, który dopuścił do obecnej sytuacji, mają obecnie płacić swoją prywatną własnością obywatele – i to także ci, którym nie sposób przypisać jakiegokolwiek naruszenia prawa ani też ukrytych, niegodziwych zamiarów pokrzywdzenia innych uprawnionych.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, sytuacja taka jest nie do przyjęcia w praworządnym państwie.

IV.7000.99.2018