Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Właściciele 250 hoteli i ośrodków wczasowych kupionych od Funduszu Wczasów Pracowniczych, mają teraz bardzo poważne kłopoty: ustawa z 2015 r. o FWP wywłaszczyła ich i uniemożliwiła praktycznie dochodzenie ich praw
• Dzieje się tak dlatego, że Sejm aż 17 lat zwlekał z wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie majątku FWP. W tym czasie był on sprzedawany
• RPO apeluje do premiera o systemowe rozwiązanie problemu, wskazując, jak można zmienić przepisy

Rzecznik praw obywatelskich zwrócił się do premiera Mateusza Morawieckiego o rozwiązanie sprawy FWP. – Państwo nie może konsekwencji swoich błędów i zaniechań przerzucać na obywateli – wskazał (IV.7000.99.2018).

Wczasy z FWP

W czasach PRL jeździło się na dotowane ze środków publicznych „wczasy urlopowe” do ośrodków zarządzanych przez Fundusz Wczasów Pracowniczych. FWP miał w dyspozycji pokaźny państwowy majątkek: pensjonaty, ośrodki z domkami kempingowymi, hotele. Kiedy jednak gospodarka PRL weszła w stan permanentnego kryzysu, nie było z czego robić remontów i łożyć na utrzymanie. Dlatego jeszcze w PRL, w 1988 r., gdy władze szukały sposobów na bardziej efektywne zarządzanie gospodarką, status prawny FWP został zmieniony – stał się on „samodzielną jednostką organizacyjną ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej”. Zyskując osobowość prawną, mógł rozporządzać majątkiem.

Charakterystyczne, że choć w owym czasie „Solidarność” nadal działała w podziemiu, a jedyną legalną organizacją ogólnokrajową była OPZZ, ustawa nie przekazała jej majątku. Stało się to dopiero w 1997 r. (pod koniec rządów SLD-PSL), kiedy nowelizacja ustawy o związkach zawodowych pozwoliła FWP przekazać majątek do spółki stworzonej właśnie przez OPZZ (z pominięciem „Solidarności”). Już rok później Trybunał Konstytucyjny uznał to rozwiązanie za sprzeczne z Konstytucją (wyrok TK z 3 czerwca 1998 r., sygn. K 34/97).

Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wyrok stał się skuteczny 12 stycznia 1999 r. i z tą datą zaskarżone przepisy utraciły moc.

Tyle że kolejne rządy (reprezentujące całą scenę polityczną w Polsce) tego wyroku nie wykonały.

Przez 17 lat spółka OPZZ sprzedawała nieruchomości (przy czym od 1997 r. do ogłoszenia wyroku TK robiła to bezsprzecznie legalnie), tłumacząc to np. ich zbędnością czy złym stanem technicznym. Według NIK zbyciu uległo w tym czasie 65% gruntów w dyspozycji FWP, w tym 85% obiektów hotelowych. Nowi właściciele inwestowali w te ośrodki, remontowali je, sprzedawali kolejnym osobom.

Realizacja wyroku TK 17 lat za późno

W 2015 r., tuż przed wyborami,  wyrok TK z 1997 r. został w końcu wykonany ustawą z 11 września 2015 r. Żeby zaspokoić zasadne roszczenia organizacji związkowych („Solidarności” i utworzonego z początkiem lat dwutysięcznych Forum Związków Zawodowych), ustawa uznała za majątek FWP wszystko to, co do Funduszu należało 31 sierpnia 1997 r. Wszystko to miało zostać podzielone między trzy centrale związkowe. Było to więc automatyczne cofnięcie stanu prawnego nieruchomości o blisko 18 lat - niezależnie od tego, czyją obecnie są one własnością. Skutek ten dotyczy ok. 250 obiektów hotelowych i nieruchomości o łącznej powierzchni ok. 420 tys. m².

Wszystkie prawa powstałe później – w tym, jak należy sądzić, także prawa właścicielskie uzyskane przez osoby trzecie – zostały bądź wygaszone, bądź przeniesione, z mocy prawa i ze skutkiem wstecznym, na wskazane w ustawie organizacje związkowe. Organizacje te mogą obecnie –  i, jak wynika ze skarg kierowanych do Rzecznika, właśnie to czynią – dochodzić roszczeń wobec osób trzecich.

Ci, którzy obecnie zarządzają tym majątkiem, mogą się teraz domagać rekompensat, ale w ograniczonym zakresie. Górną granicą odpowiedzialności związków zawodowych wyznacza wartość mienia z dnia jego przejęcia. Osoby trzecie nie mogą też zgłosić żadnych roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa, mimo że to państwo doprowadziło do sytuacji, iż sprzedaż obiektów była możliwa.

Dlaczego ustawa z 2015 r. łamie Konstytucję?

Ustawodawca w sposób generalny pozbawił więc własności wszystkich, którzy nabyli mienie FWP – niezależnie od tego, w jakich okolicznościach i mimo tego, że żaden przepis ustawy nie uznaje obrotu mieniem FWP za niezgodny z prawem. Przeciwnie, rozwiązania systemowe, w szczególności odnoszące się do obrotu wieczystoksięgowego i działania zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych czy generalnie do nabycia (zwłaszcza odpłatnego) praw przez osoby pozostające w dobrej wierze, jednoznacznie potwierdzają, że przynajmniej część nabywców mienia FWP (a zwłaszcza nabywcy kolejni), miała uzasadnione prawo oczekiwać, że ich własność zostanie uszanowana.

1. Ustawodawca całkowicie zlekceważył zarówno konstytucyjne prawa obywateli, jak i zasady tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym.
2. Doszło do jawnego pogwałcenia praw nabytych i bezpieczeństwa prawnego jednostek (pewności obrotu), poprzez właściwie bezrefleksyjne odwrócenie skutków prawnych z przeszłości i proste wygaszenie stosunków ukształtowanych w ciągu kilkunastu lat, niezależnie od towarzyszących im okoliczności i z pominięciem nieodwracalnych skutków prawnych ze względu na skuteczne nabycie praw majątkowych przez osoby trzecie, działające w dobrej wierze.
3. W sposób ewidentny została też złamana zasada lojalności państwa wobec swoich obywateli.
4. Prawodawca nie zadbał nawet w należyty sposób o zadośćuczynienie słusznym roszczeniom tych osób: nie dość, że całkowicie wyłączył odpowiedzialność Skarbu Państwa za jakiekolwiek roszczenia z tego tytułu, to mechanizmy odszkodowawcze ukształtowano w sposób niejasny, zarówno co do kręgu zobowiązanych i uprawnionych, jak i zakresu podnoszonych roszczeń (m.in. o nakłady) czy terminu ich zgłaszania.
5. Z niezrozumiałych względów uwłaszczenie mieniem Funduszu skonstruowano też w sposób odbiegający od rozwiązań konsekwentnie przyjmowanych od samego początku transformacji – by, próbując przywrócić historyczną sprawiedliwość, nie wyrządzać nowych krzywd, a w szczególności – chronić prawa osób trzecich działających w zaufaniu do państwa i tworzonego przez nie prawa.

Co trzeba zmienić w przepisach?

RPO apeluje o pilne działania eliminujące skutki naruszenia konstytucyjnych praw obywateli. Trzeba przede wszystkim:

• prawidłowo ustalić datę przywrócenia mienia Spółce FWP
• skonstruować przepisy przejściowe (intertemporalne) tak, by cofnąć skutki ustawowego przewłaszczenia pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, do jakiego doszło 7 grudnia 2015 r.
• usunąć regulacje, które pozbawiają własności (bądź innych praw majątkowych) osoby trzecie, zwłaszcza te działające w dobrej wierze; te które nabyły nieruchomości odpłatnie; czy te, które zostały już ujawnione w księgach wieczystych
• przemyśleć na nowo, w jaki sposób zapewnić ochronę organizacji związkowych, gdy byłe mienie Funduszu zostało skutecznie nabyte przez osoby trzecie i przestało stanowić zasób reprywatyzacyjny, pozostający do dyspozycji największych organizacji związkowych
• absolutnym minimum pozostaje zaś otwarcie drogi sądowej do rozstrzygania sporów na tle stosunków własnościowych
• składniki mienia FWP podlegały obrotowi w różnym czasie i w różnych okolicznościach (przykładowo, w okresie kilkunastu miesięcy, tj. do czasu wejścia w życie wyroku TK z 3 czerwca 1998 r., Spółka FWP pozostawała prawowitym właścicielem przedsiębiorstwa Funduszu). Ochrona obrotu zapewniana przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych może zatem działać w różnym zakresie. Każda ze spraw winna być zatem oceniana odrębnie, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych danego przypadku – a takiej analizy może prawidłowo dokonać wyłącznie niezawisły sąd.

Zastosowanie zaś identycznego, bardzo restrykcyjnego (a w ocenie Rzecznika oczywiście niekonstytucyjnego) mechanizmu wobec wszystkich prywatnych właścicieli mienia stanowiącego przed wielu laty majątek Funduszu, należy zatem ocenić jako zabieg z gruntu niesprawiedliwy i niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym, realizującym zasady społecznej sprawiedliwości.

Jak właściwie zadbać o interes pokrzywdzonych związków zawodowych

RPO podkreśla, że współwinnym ewentualnych nadużyć, do jakich mogło dojść kosztem pokrzywdzonych organizacji związkowych – w tym wypadku NSZZ „Solidarność” i Forum Związków Zawodowych – pozostaje przede wszystkim ustawodawca. Tymczasem praktyczny skutek ustawy o FWP jest taki, że za rażącą i wieloletnią nieudolność prawodawcy, który dopuścił do obecnej sytuacji, mają obecnie płacić swoją prywatną własnością obywatele – i to także ci, którym nie sposób przypisać jakiegokolwiek naruszenia prawa ani też ukrytych, niegodziwych zamiarów pokrzywdzenia innych uprawnionych.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, sytuacja taka jest nie do przyjęcia w praworządnym państwie.

OPIS STATYSTYCZNY (dla wyszukiwarki http://www.sprawy-generalne.brpo.gov.pl/)

IV.7000.99.2018 z 4 czerwca 2018 r. – wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o uprawnieniach do mienia Funduszu Wczasów Pracowniczych.

W ostatnim czasie do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęło kilka skarg ujawniających poważny problem systemowy, którego źródłem są pewne rozwiązania ustawy o uprawnieniach do mienia Funduszu Wczasów Pracowniczych (dalej jako „ustawa o FWP”).

W ocenie Rzecznika sposób, w jaki ustawodawca rozwiązał skomplikowane kwestie majątkowe Funduszu – przede wszystkim stanu prawnego nieruchomości FWP, które w okresie ostatnich kilkunastu lat stały się własnością prywatną – narusza konstytucyjne gwarancje poszanowania własności obywateli, poprzez pozbawienie ich, z mocy prawa, ich własności, także i tej nabytej skutecznie wiele lat temu i zgodnie z obowiązującym prawem.

Jednocześnie doszło w tym przypadku do naruszenia fundamentalnych zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym: zasady poszanowania praw słusznie nabytych, zakazu działania prawa wstecz, zasady pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) i zasady zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa (zasady lojalności). Stopień naruszenia tych praw i zasad przez aktualne rozwiązania ustawowe, jak również dotkliwe skutki dla obywateli, wywłaszczonych ze skutkiem wstecznym, a pozostających obecnie stronami już toczących się procesów sądowych, zdaniem Rzecznika, wymaga pilnej interwencji ustawodawczej celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Rzecznik zwrócił uwagę, że prawodawca podjął się rozwiązania kwestii majątkowych Funduszu uchwalając przedmiotową ustawę po upływie ponad 17 lat od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 34/97) stwierdzającego niekonstytucyjność regulacji uwłaszczeniowych i w sytuacji skutecznego zadysponowania większością majątku FWP. Jakkolwiek ustawa o FWP realizowała ww. wyrok TK poprzez wprowadzenie specyficznych mechanizmów komercjalizacji Funduszu, z zagwarantowaniem parytetu wszystkich ogólnokrajowych reprezentatywnych organizacji związkowych, to jednak podjętą przez ustawodawcę próbę naprawienia istniejącej sytuacji należy ocenić wyjątkowo krytycznie.

Obecnie obowiązująca ustawa o FWP wprost stwierdza, że z dniem wejścia jej w życie, tj. z dniem 7 grudnia 2015 r., własnością Spółki Fundusz Wczasów Pracowniczych spółka z ograniczoną odpowiedzialnością staje się całe „przedsiębiorstwo (w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego) należące do Funduszu według stanu na dzień 31 sierpnia 1997 r.”. Oznacza to automatyczne przywrócenie (cofnięcie) stanu prawnego nieruchomości na datę blisko 18 lat wstecz, niezależnie od tego, czyją obecnie są one własnością.

W opinii Rzecznika ustawodawca uchwalając we wrześniu 2015 r. krytykowane rozwiązania całkowicie zlekceważył zarówno konstytucyjne prawa obywateli, jak i zasady tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym. Doszło tu do jawnego pogwałcenia praw nabytych i bezpieczeństwa prawnego jednostek (pewności obrotu), poprzez właściwie bezrefleksyjne odwrócenie skutków prawnych, jakie zaszły w przeszłości i proste wygaszenie stosunków ukształtowanych w ciągu kilkunastu lat, niezależnie od towarzyszących im okoliczności i z pominięciem faktu zajścia nieodwracalnych skutków prawnych ze względu na skuteczne nabycie praw majątkowych przez osoby trzecie działające w dobrej wierze. W sposób ewidentny została też złamana zasada lojalności państwa wobec swoich obywateli. Co więcej, prawodawca nie zadbał w należyty sposób o zadośćuczynienie słusznym roszczeniom tych osób: nie dość, że całkowicie wyłączył odpowiedzialność Skarbu Państwa za jakiekolwiek roszczenia z tego tytułu, to mechanizmy odszkodowawcze ukształtowano w sposób niejasny, zarówno co do kręgu zobowiązanych i uprawnionych, jak i zakresu podnoszonych roszczeń (m.in. o nakłady) czy terminu ich zgłaszania. Rzecznik wskazał też, że – z niezrozumiałych względów – uwłaszczenie mieniem Funduszu skonstruowano też w sposób odbiegający od rozwiązań konsekwentnie przyjmowanych od samego początku transformacji – by, próbując przywrócić historyczną sprawiedliwość, nie wyrządzać nowych krzywd, a w szczególności – chronić prawa osób trzecich działających w zaufaniu do państwa i tworzonego przez nie prawa.

Rzecznik zwrócił się do Premiera z prośbą o podjęcie przez Radę Ministrów pilnych działań w celu nowelizacji ustawy regulującej status mienia Funduszu Wczasów Pracowniczych, w taki sposób, by wyeliminować wadliwe rozwiązania, naruszające konstytucyjne prawa i wolności obywateli.