Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Osoby, którym sąd opiekuńczy powierzył sprawowanie pieczy bieżącej nad dzieckiem, nie mogą się ubiegać o świadczenie wychowawcze
• Pozbawia to np. osierocone dzieci możliwości uzyskania należnych świadczeń, a opiekunów - przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na opiekę
• Dzieci nie powinny ponosić negatywnych konsekwencji takiej sytuacji - narusza to prawa dziecka, wynikające z Konstytucji RP i Konwencji ONZ o Prawach Dziecka 
• Konieczne wydaje się zatem wprowadzenie regulacji umożliwiającej zachowanie ciągłości wypłaty świadczenia wychowawczego - pisze do MRPiPS zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk 
• AKTUALIZACJA 3.9.2024: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie prowadzi prac nad zmianą przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci; właściwym rozwiązaniem wydaje się sprawniejsze działanie sądów w toku postępowań dotyczących umieszczania dzieci w pieczy zastępczej - głosi odpowiedź resortu 

Chodzi o problem dostępu do świadczenia wychowawczego dzieci, dla których po śmierci rodzica - do czasu umieszczenia ich w pieczy zastępczej - nie został powołany opiekun prawny.

Problem ilustruje sytuacja małoletniego, którego rodzice nie żyją. Do listopada 2022 r. (tj. do czasu uzyskania przez ZUS informacji o śmieci ojca dziecka w październiku 2022 r.) rodzinie było wypłacane świadczenie 500+. Opiekę nad dzieckiem przejęła babcia. W kwietniu 2023 r. po wydaniu postanowienia o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej i ustanowieniu ją rodziną zastępczą i opiekunem prawnym, złożyła ona do ZUS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

Świadczenie zostało przyznane tylko za okres od dnia objęcia dziecka pieczą zastępczą. Za okres od dnia śmieci ojca do czasu ustanowienia pieczy wydano decyzję odmowną z uwagi na art. 18 ust. 2b ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.  Rodzina zastępcza złożyła wniosek po upływie przewidzianego w tym przepisie terminu, gdyż od śmierci ojca dziecka do czasu ustanowienia rodziny zastępczej tj. od października 2022 r. do marca 2023 r. sąd opiekuńczy nie powołał dla dziecka opiekuna prawnego, a zatem w tym okresie nie było osoby uprawnionej do wnioskowania o świadczenie wychowawcze.

W ocenie Rzecznika charakter i cel świadczenia wychowawczego powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do niego. Służy bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem. Na realizację zasad i celów ustawy o p.p.w.d. należy zatem patrzeć przede wszystkim przez pryzmat dzieci oraz ich dobra.

Dlatego trudna do zaakceptowania jest sytuacja, gdy z powodu śmierci osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego w pewnym okresie - przy spełnianiu warunków ustawowych do uzyskania świadczenia - dziecko może znaleźć się poza tym wsparciem z uwagi na brak ustalenia opiekuna.

Art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP głosi, że Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek.

Zgodnie z art. 20 Konwencji ONZ o Prawach Dziecka dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.

Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, która faktycznie sprawuje pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy finansowej. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń w tym czasie stanowi naruszenie praw dziecka, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka.  Państwo zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy.

Beneficjentem świadczenia wychowawczego jest nie samo dziecko, ale zasadniczo jeden z jego rodziców, opiekun faktyczny lub opiekun prawny. W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego świadczenie nie przechodzi automatycznie na kolejnego opiekuna dziecka. Świadczenie takie wygasa z mocy prawa i konieczne jest złożenie wniosku przez osobą uprawnioną.

Sytuacja, z którą ZRPO zwraca się do Pani Minister, nie została przewidziana przez ustawodawcę. Adresaci norm prawnych, czyli osierocone dzieci, nie powinny ponosić negatywnych konsekwencji braku aktywności odpowiednich instytucji. Konieczne więc wydaje się wprowadzenie do ustawy regulacji umożliwiającej zachowanie ciągłości wypłaty świadczenia wychowawczego.

Problem wynika także z nieadekwatnej do potrzeb i różnorodności sytuacji definicji opiekuna faktycznego, stosowanej również przy ustalaniu uprawnienia do innych świadczeń socjalnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się. Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek m.in. małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej, osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektora interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z – Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera legalną definicję opiekuna faktycznego, za którego może być uznana osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

Podobny tryb ubiegania się o świadczenia regulują przepisy ustawy o p.p.w.d. i rozporządzenia Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start”. Także zdefiniowane pojęcie opiekuna faktycznego uprawnionego do uzyskania świadczenia wychowawczego i „Dobry Start" są identyczne jak w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Ustalanie uprawnienia do świadczeń odbywa się w oparciu o powołane  przepisy, których kształt nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego w ramach którego mógłby, uwzględniając wyjątkowe okoliczności, ustalić prawo do świadczeń. Normy prawne rygorystycznie ograniczają bowiem krąg opiekunów faktycznych tylko do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. 

Na kanwie tak określonych regulacji prawnych w sposób szczególny uwidacznia się problem dostępu do świadczeń osób sprawujących bieżącą pieczę nad dzieckiem, którzy - mimo, że faktycznie opiekują się dzieckiem - nie spełniają warunków ustawowych. Nie są bowiem w rozumieniu definicji opiekuna faktycznego uprawnionymi do ubiegania się o świadczenia socjalne osoby, którym sąd opiekuńczy powierzył sprawowanie pieczy bieżącej nad dzieckiem. Sytuacja taka pozbawia dziecko, nad którym jest sprawowana bieżąca piecza możliwości uzyskania należnych świadczeń socjalnych, a ich opiekunów przynajmniej częściowego pokrycia wydatków związanych z opieką.

Zasadne jest zatem wprowadzenie regulacji umożliwiającej uzyskanie prawa do świadczeń socjalnych przez osoby faktycznie opiekujące się dzieckiem. 

ZRPO Stanisław Trociuk prosi minister rodziny, pracy i polityki społecznej  Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk o stanowisko ws. podjęcia stosownych działań prawodawczych.

Odpowiedź Aleksandry Gajewskiej, sekretarz stanu w MRPiPS 

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie prowadzi prac nad zmianą przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. ro pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 421).

Jednocześnie należy wskazać, że Ministerstwo kilkukrotnie przedstawiało Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka stanowisko w zakresie dostępu do świadczeń w sytuacji powierzenia przez sąd opiekunowi pieczy bieżącej nad dzieckiem.
W odniesieniu do obecnego pisma Pana Rzecznika, Ministerstwo podtrzymuje opinię, że podobnie jak w przypadku powierzania przez sądy pieczy bieżącej nad dzieckiem, sednem problemu nie jest ograniczona dostępność do świadczeń, a przede wszystkim niestosowanie przez sądy rozwiązań, jakie daje ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz Kodeks rodzinny i opiekuńczy w zakresie zabezpieczenia dzieci wymagających umieszczenia poza rodziną biologiczną. Wskazać również należy na kwestię znacznych opóźnień sądów w rozpatrywaniu wniosków o ustanowienie rodziny zastępczejoraz wydłużone postępowania w tym zakresie.

Jak już wskazano w odpowiedziach na wcześniejszą korespondencję Pana Rzecznika, w ocenie Ministerstwa w sytuacjach, wymagających umieszczenia dziecka poza rodziną biologiczną, właściwym rozwiązaniem jest umieszczenie małoletnich w pieczy zastępczej. Jest to rozwiązanie, które z jednej strony zapewnia bezpieczeństwo dzieciom, a z drugiej nie ogranicza ich opiekunów w prawie do świadczeń.

Jednocześnie należy podkreślić, że nawet w przypadku, gdy postępowanie przed sądem w powyższym zakresie jest długotrwałe, to przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dają sądowi rodzinnemu możliwość właściwego i pełnego zabezpieczenia dobra dziecka już w toku prowadzonego postępowania o uregulowanie sytuacji rodzinnej. Zgodnie bowiem z art. 109 § 2 pkt 5 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, sąd może powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczejmałżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W ww. przypadku tymczasowego powierzenia pieczy zastępczej, osobom sprawującym tę pieczę przysługuje świadczenie wychowawcze (jak i świadczenie dobry start oraz świadczenia rodzinne).
Ponadto Kodeks rodzinny i opiekuńczy zawiera także odpowiednie mechanizmy służące zabezpieczeniu interesów dziecka. Zgodnie z art. 94 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w sytuacji, gdy żadnemu z rodziców dziecka nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani ustanawia się dla dziecka opiekę. Opiekun prawny zaś, jak najbardziej jest uprawniony do otrzymywania ww. świadczeń na dziecko znajdujące się pod jego opieką.

Podsumowując należy wyrazić opinię, że w opinii MRPiPS właściwym rozwiązaniem w tym zakresie wydaje się nie tyle rozszerzanie katalogu osób uprawnionych do świadczeń, zmiana ustawowej definicji pojęcia „opiekun faktyczny” czy wydłużenie okresu wskazanego w art. 18 ust. 2b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a sprawniejsze działanie sądów w toku postępowań dotyczących umieszczania dzieci w pieczy zastępczej lub tymczasowej pieczy zastępczej.

Jednocześnie należy wskazać, że w kwestie dotyczące sądów, skuteczności oraz sprawności ich działania należą do właściwości Ministerstwa Sprawiedliwości.

III.7064.112.2024