Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• RPO skarży decyzję mazowieckiego sanepidu, który utrzymał karę 5 tys. zł za nienoszenie maseczki 5 września 2020 r. Domaga się uchylenia kary.
• AKTUALIZACJA: 26 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji sanepidu
• Uznał, że obowiązek zakrywania ust i nosa wykraczał poza zakres uprawnień przekazanych Radzie Ministrów do uregulowania mocą art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - miał bowiem charakter powszechny
• A delegacja ustawowa umożliwiała określenie w rozporządzeniu rządu jedynie rozwiązań, do których zobowiązane mogły być wyłącznie osoby "chore i podejrzane o zachorowanie"

Pani Z. została ukarana za brak maseczki w Ikei. Podstawą była notatka policjanta. Sanepid przyjął notatkę (na podstawie porozumienia pomiędzy Głównym Inspektorem Sanitarnym a Komendantem Głównym Policji, które stanowi, że sanepid wydaje decyzje administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej po przeanalizowaniu notatki służbowej otrzymanej od funkcjonariusza policji) i wymierzył karę na podstawie rozporządzenia rządu do ustawy epidemicznej o obowiązku noszenia maseczek. Tymczasem ustawa ta pozwala nakładać obowiązek noszenia maseczek tylko osobom chorym lub podejrzanym o zakażenie. A nie wszystkim.

O tym, że nie mamy prawnych podstaw do nakładania na ludzi obowiązku noszenia maseczek, RPO alarmował od maja 2020 r. Ostatecznie Sejm przyjął ustawę w tej sprawie w grudniu 2020. Pani Z. była w sklepie we wrześniu.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są wadą. Doszło bowiem do nałożenia na stronę postępowania administracyjnego kary pieniężnej za naruszenie takiego  obowiązku, którego naruszenie nie skutkuje sankcją administracyjną w świetle obowiązującego prawa.

Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, „w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego”.

Artykuł 46b pkt 4 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 29 listopada 2020 r., przewidywał możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów obowiązku poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Z literalnej treści przytoczonej regulacji wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązek, o którym mowa, mógł zostać nałożony wyłącznie na dwie kategorie osób tj. osoby chore (na chorobę zakaźną) oraz osoby podejrzane o zachorowanie (podejrzane o chorobę zakaźną w rozumieniu art. 2 pkt 20 ustawy tj. osoby, u których „występują objawy kliniczne lub odchylenia od stanu prawidłowego w badaniach dodatkowych, mogące wskazywać na chorobę zakaźną”).

Tymczasem, w § 24 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r., Rada Ministrów ustanowiła „do odwołania” powszechny (nieograniczony do osób chorych i podejrzanych o zachorowanie) nakaz zakrywania ust i nosa „przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego (…)”. Obowiązek ten realizować należało m.in. „w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach)” (§ 24 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia). W świetle przytoczonej wyżej treści upoważnienia ustawowego, nie ulega wątpliwości, że Rada Ministrów ustanawiając wskazany obowiązek wykroczyła poza przyznane jej przez ustawodawcę kompetencje.

Należy również zwrócić uwagę, że żaden inny przepis ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązujący w dacie wydania rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r., nie upoważniał Rady Ministrów do nałożenia powszechnego obowiązku zakrywania ust i nosa. Za taki przepis nie może być uważany w szczególności art. 46 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy, który uprawnia Radę Ministrów do ustanowienia obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów. Zabiegiem sanitarnym w rozumieniu ustawy jest bowiem zabieg służący poprawie higieny osobistej poprzez „pozbycie się” z ciała/ubrań potencjalnie na nich się znajdujących biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 30 ustawy). Zabiegiem sanitarnym jest np. dezynfekcja rąk. Stosowanie zakrycia ust i nosa stanowi natomiast co najwyżej element odrębnej kategorii środków profilaktycznych, wymienianych w ustawie zakaźnej obok zabiegów.

Potwierdzeniem tezy o braku ustawowych podstaw do ustanowienia przez Radę Ministrów powszechnego obowiązku zakrywania ust i nosa jest dokonana z dniem 29 listopada 2020 r., na mocy ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. poz. 2112), nowelizacja art. 46b ustawy zakaźnej. Doszło bowiem do dodania do przywołanej jednostki redakcyjnej pkt. 13 stanowiącego, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić „nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu”.

W świetle powyższego, nie powinno budzić wątpliwości, że ustanowiony rozporządzeniem z dnia 7 sierpnia 2020 r. powszechny obowiązek zakrywania ust i nosa nie był żadnym z obowiązków, które mogła wprowadzić Rada Ministrów, a które wymienione zostały w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w ich brzmieniu obowiązującym przed 29 listopada 2020 r. Tymczasem art. 48a ust. 1 powołanej ustawy przewiduje nałożenie administracyjnej kary pieniężnej wyłącznie za uchybienie nakazom, zakazom i ograniczeniom ustanowionym na podstawie art. 46 lub art. 46b. Wymierzając pani Z karę za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa, organ naruszył zatem art. 48a ust. 1 ustawy.

V.7018.809.2020