Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Samorząd adwokacki odmówił zwolnienia z opłat za aplikację aplikantki, która opiekuje się dzieckiem z niepełnosprawnością bez wsparcia ze strony jego ojca
• Odmawiając zwolnienia, kierowano się arbitralnym kryterium momentu powstania niepełnosprawności dziecka 
• Zdaniem RPO decyzja adwokatury narusza zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji), prawa rodzin niepełnych oraz matek do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 Konstytucji) oraz zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji)
• Dlatego Rzecznik skarży niekorzystne dla aplikantki uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej i Naczelnej Rady Adwokackiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do WSA uchwały samorządu adwokackiego odmawiające zwolnienia z opłaty szkoleniowej za aplikację adwokacką oraz składek członkowskich aplikantce, która opiekuje się córką z niepełnosprawnością.

Zdaniem Rzecznika zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej i poprzedzająca ją uchwała ORA naruszają m.in. art. 76b ust. 4 Prawa o adwokaturze w związku z art. 2, art. 71, art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 76b ust. 4 Prawa o adwokaturze przewiduje możliwość zwolnienia aplikanta adwokackiego od opłaty za aplikację.

W ocenie RPO, zwrócenie sprawy od razu do ORA przyspieszy osiągnięcie stanu zgodnego z prawem tj. rozpoznanie wniosku aplikantki z pominięciem arbitralnego kryterium momentu powstania niepełnosprawności jej dziecka. Przemawia za tym też długotrwałość dotychczasowego postępowania, w którym zapadło już sześć rozstrzygnięć.

Tło sprawy

Aplikantka opiekująca się córką z niepełnosprawnością od ponad 2 lat bezskutecznie ubiega się o zwolnienie z rocznej opłaty szkoleniowej za aplikację (5850 zł) oraz miesięcznej składki członkowskiej (100 zł) za 2022 rok.

W styczniu 2022 r. wystąpiła do ORA o zwolnienie z opłat. Wskazała, że jej miesięczny dochód wynosi 3618,84 zł., w tym 2119 zł świadczenia pielęgnacyjnego, którego pobieranie wymaga rezygnacji z pracy. Większość przeznacza na utrzymanie, leczenie i rehabilitację córki, co uniemożliwia jej pokrycie kosztów aplikacji i składek. Mimo trudności wnioskodawczyni łączy naukę na aplikacji z opieką nad dzieckiem oraz realizuje zadania zlecane przez jej patrona.

Wniosek aplikantki był rozpatrywany przez organy samorządu adwokackiego sześciokrotnie. ORA trzykrotnie odmawiała zwolnienia jej z opłat. Prezydium NRA dwukrotnie zwracało sprawę do ponownego rozpoznania, lecz w sierpniu 2023 r. utrzymało w mocy niekorzystną dla aplikantki uchwałę ORA.

Samorząd adwokacki wskazał, że do zwolnienia konieczne jest spełnienie przesłanki wyjątkowości sytuacji oraz przesłanki momentu jej powstania w toku aplikacji. Stanął na stanowisku, że decydujące znaczenie ma moment powstania niepełnosprawności córki aplikantki, co miało miejsce przed rozpoczęciem aplikacji. A za wyjątkowe należy uznać takie sytuacje, do których doszło już w trakcie aplikacji.

Zarzuty skargi RPO

Zdaniem Rzecznika art. 76b ust. 4 Prawa o adwokaturze powinien być interpretowany prokonstytucyjnie, z uwzględnieniem zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji), prawa rodzin niepełnych oraz matek do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 Konstytucji) oraz zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Naruszenie art. 76b ust. 4 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 2 Konstytucji

Przesłanka momentu powstania wyjątkowej sytuacji ma charakter arbitralny i jeśli będzie stosowana w innych sprawach, doprowadzi do faktycznego zamknięcia dostępu do zawodu adwokata ubogim rodzicom opiekującym się niepełnosprawnym dzieckiem, którzy z uwagi na pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą podjąć żadnej pracy zarobkowej.

Tymczasem z ugruntowanego orzecznictwa WSA w Warszawie wynika, że wystarczający dla zwolnienia jest sam wyjątkowy charakter sytuacji. Sądy zwracają uwagę, że ze względu na uznaniowy charakter decyzji ORA i NRA „postępowania wyjaśniające w takiej sprawie winno być przeprowadzone w sposób wnikliwy i dogłębny oraz szczególnie staranny, z wykluczeniem stosowania przez organ adwokatury zachowań automatycznych, a wynik tego postępowania winien znaleźć odzwierciedlenie w przedmiotowej uchwale”. Tymczasem sformułowanie przez ORA i NRA przesłanki momentu powstania sytuacji jako decydującego kryterium przyznania zwolnienia prowadzi właśnie do skrytykowanego przez WSA automatyzmu, w ramach którego nawet najbardziej dramatyczne okoliczności nie uzasadniają zwolnienia, o ile dotknęły one aplikanta przed rozpoczęciem aplikacji.

Z konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa wynika m.in. nakaz zapewnienia jednostce możliwości planowania i działania przy pełnej znajomości przesłanek działania organów władzy publicznej oraz zakaz nagłego wycofywania się z ustalonych reguł postępowania. Organy samorządu adwokackiego powinny w sposób jasny i spójny wyjaśnić przesłanki, jakimi kierują się przy przyznawaniu zwolnienia oraz konsekwentnie się ich trzymać.

We wszystkich uchwałach ORA wspominała o przesłance momentu powstania wyjątkowej sytuacji, ale początkowo nie przypisywała jej decydującego znaczenia. Jej stanowisko wyklarowało się dopiero po dwukrotnym uchyleniu jej rozstrzygnięć przez Prezydium NRA, które wytykało jej błędy w ocenie sytuacji wnioskodawczyni. Takie działanie stanowiło naruszenie wywodzonego z zasady zaufania obywatela do państwa nakazu zapewnienia pełnej znajomości przesłanek działania organów władzy publicznej oraz zakazu nagłego wycofywania się z ustalonych reguł postępowania. Także Prezydium NRA zmieniało stanowisko co do tego, które przesłanki mają znaczenie decydujące dla przyznania zwolnienia.

W ocenie RPO, uchwały Prezydium NRA z 12 maja 2022 r. i 24 listopada 2022 r. stały się podstawą uzasadnionego i chronionego oczekiwania aplikantki, rozpatrzenia jej wniosku o zwolnienie niezależnie od momentu powstania wyjątkowej sytuacji. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Prezydium NRA niespodziewanie wycofało się z tego poglądu i uznało przesłankę momentu powstania okoliczności uzasadniającej zwolnienie za samoistną podstawę do odmowy. Zdaniem RPO doszło zatem do nieuprawnionego działania Prezydium NRA wobec aplikantki, która działając w zaufaniu do jego rozstrzygnięć wyznaczających ORA określone wytyczne co do oceny jej sytuacji, liczyła, że zostaną one wykonane, a w razie podjęcia uchwały przez ORA z ich pominięciem – że taka uchwała zostanie uchylona przez Prezydium NRA.

Naruszenie art. 76b ust. 4 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 71 Konstytucji

RPO zwraca uwagę, że przy interpretacji art. 76b ust. 4 Prawa o adwokaturze należy też mieć na względzie prawa tych aplikantów, którzy należą do grup uznawanych przez Konstytucję za najbardziej narażone i którym przyznaje ona szczególną ochronę. Aplikantka zalicza się do kategorii „rodziny niepełnej”, która „znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej” w rozumieniu art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, a także do kategorii „matki” w rozumieniu art. 71 ust. 2 Konstytucji. Zarówno rodzinom niepełnym, jak i matkom, Konstytucja przyznaje prawo do szczególnej pomocy władz publicznych.

Organy samorządu adwokackiego są zobowiązane do udzielania szczególnej pomocy członkom korporacji, którzy znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i zaliczają się jednej z grup szczególnie narażonych tj. rodzin czy matek z dziećmi. Pomocy można odmówić jedynie wobec poważnych przeciwwskazań. A trudno uznać za nie twierdzenie ORA, że przyznanie zwolnienia „godziłoby w fundamentalne prawa” adwokatury. Zwolnienie aplikantki z opłaty rocznej w 2022 roku wiązałoby się z kosztem 2 zł i 72 groszy na każdego członka ORA, a w przypadku zwolnienia jej także ze składek członkowskich (12x100 zł = 1200 zł) – 3 zł i 28 groszy. Trudno uznać to kwotę, która godziłaby w jakieś "prawa" społeczności adwokackiej w sposób fundamentalny.

Naruszenie art. 76b ust. 4 Prawa o adwokaturze w zwązku z art. 32 ust. 1 Konstytucji

Sprawa ilustruje szerszy problem, jakim jest nierówne traktowanie aplikantów-opiekunów osób z niepełnosprawnościami. Zasada równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji wymaga podobnego traktowania osób w podobnej sytuacji. Zasada ta odnosi się nie tylko do stanowienia prawa, ale także do sposobu jego stosowania – przepisy powinny być interpretowane w podobny sposób w odniesieniu do osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej.

Zdaniem ORA i NRA do zwolnienia nie wystarczy spełnienie przesłanki wyjątkowego charakteru sytuacji, ale konieczne jest także spełnienie przesłanki momentu jej powstania (powinna zaistnieć po rozpoczęciu aplikacji).  Wobec tej grupy aplikantów o tym, czy ktoś otrzyma zwolnienie, decyduje kryterium momentu powstania niepełnosprawności podopiecznego. W konsekwencji na zwolnienie mogą liczyć aplikanci, którym po rozpoczęciu aplikacji urodziło się dziecko z niepełnosprawnością, albo których dziecko, małżonek lub inna osoba bliska doznała niepełnosprawności. Aplikanci opiekujący się bliskimi, których niepełnosprawność powstała przed rozpoczęciem aplikacji, nie mogą liczyć na zwolnienie. RPO nie dostrzega żadnej wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby takie rozróżnienie.

Rzecznik zwraca również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który uznał wprowadzenie w odniesieniu do przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności za niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie RPO przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty szkoleniowej nie powinno stosować się kryterium momentu powstania niepełnosprawności dziecka aplikanta, bo w arbitralny sposób różnicuje ono traktowania osób znajdujących się w podobnej sytuacji. Fakt, że dziecko aplikanta cierpiało na niepełnosprawność jeszcze przed rozpoczęciem aplikacji, nie powinien automatycznie przesądzać o niedopuszczalności przyznania zwolnienia z opłaty szkoleniowej i ze składek.

Pozostałe zarzuty skargi

Zdaniem RPO doszło również do naruszenia art. 138 § 2a k.p.a. zarówno przez ORA, która nie zastosowała się do wytycznych organu odwoławczego, jak i przez Prezydium NRA, które utrzymując w mocy uchwałę ORA z 20 kwietnia 2023 r., zignorowało fakt niewykonania jej wytycznych i bez uzasadnionej przyczyny odstąpiło od wcześniejszych własnych wytycznych.

Ponadto, nawet jeśli WSA uzna, że wskazania co do wyjątkowej sytuacji aplikantki oraz możliwości częściowego zwolnienia z opłaty szkoleniowej nie stanowiły wytycznych w rozumieniu art. 138 § 2a k.p.a., to wówczas w ocenie RPO mogłyby one zostać uznane za okoliczności w rozumieniu art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Wskazania te nie zostały uwzględnione przez ORA w zaskarżonej uchwale, a Prezydium NRA mimo to utrzymało ją w mocy.

VII.501.178.2023