Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Wniosek o przystąpienie do sprawy został skierowany do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie 3 kwietnia 29017 r.

Pan Mirosław opiekuje się niepełnosprawnym, ponad osiemdziesięcioletnim ojcem (z orzeczoną 8 lat temu niepełnosprawnością). W zeszłym roku wystąpił o przyznanie mu z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego. Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lublinie odmówił jednak,  ponieważ niepełnosprawność ojca pana Mirosława powstała po jego 25. roku życia, a poza tym pan Mirosław ma czasowo przyznawane specjalne zasiłki opiekuńcze (ostatni – do końca października 2017 r.)

Decyzję tę pan Mirosław zaskarżył do samorządowego kolegium odwoławczego. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13), który za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekuna od tego, czy niepełnosprawność powstała w dzieciństwie czy w dorosłości. Te przepisy wprowadzono po to, by ulżyć opiekunom dzieci z niepełnosprawnościami, jednak Konstytucja nie pozwala w taki sposób różnicować praw. Wykonanie tego wyroku wymaga zmiany ustawy, ale od ponad dwóch lat rządy tego nie zrobiły

Kolegium nie zgodziło się jednak z panem Mirosławem. Powołało się na niekonstytucyjne, ale nie zmienione przepisy. Rozstrzygnięcie to pan Mirosław zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Podkreślił, że specjalny zasiłek, który mu przyznano, nie ma tu nic do rzeczy – dostał go, bo musiał zrezygnować z pracy (prowadził działalność gospodarczą) i teraz opiekując się ojcem sam nie ma z czego żyć.

Rzeczni Praw Obywatelskich przyłączył się do sprawy, bo jego działania podejmowane w toku postępowania były niezgodne z prawem, gdyż organy administracji orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego. Dokonały bowiem nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na jej wynik (III.7064.6.2017).

Argumenty prawne RPO

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji).

W art. 17 ust. 1b ustawodawca postanowił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przepis ten po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 na skutek którego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie spór koncentruje się wokół zagadnienia następstw orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a jego istota sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, skarżący jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo, że daty powstania niepełnosprawności ojca, nad którym sprawuje opiekę, nie można ustalić.

Jak już wskazano, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, iż skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.

Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w uzasadnieniu wskazał na konieczność podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP, a więc równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Pomimo upływu ponad 2 lat od ogłoszenia orzeczenia Trybunału nie zostały skutecznie podjęte działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej.

W praktyce oznacza to, że konsekwencje błędów legislatora zostały przerzucone w całości na obywatela. Na taki stan rzeczy w demokratycznym państwie prawa nie może być zgody.

Zdaniem Rzecznika brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez organy rozstrzygające w sprawie takiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, może stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć.

Również przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalający konstytucyjność normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie ma wpływu na prawo pana Mirosława do świadczenia pielęgnacyjnego i nie rzutuje na jego sytuację prawną w tym zakresie, nie znajduje uzasadnienia.

Z sentencji wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. wynika bowiem, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Oznacza to, że Trybunał wprost stwierdził niekonstytucyjność wskazanego przepisu ustawy w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Istotą omawianego rozstrzygnięcia Trybunału jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny, uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Tak więc to wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W tym miejscu Rzecznik pragnie podkreślić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez uprawniony organ.

Wynikający z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ostateczny i powszechnie obowiązujący charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nie respektowane. Obowiązek realizowania orzeczeń Trybunału wynika z powołanej wyżej normy konstytucyjnej w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Powyższe wskazuje wyraźnie, iż zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 38/13 nie może być uznane za prawidłowe i stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Naruszenie to w sposób istotny rzutuje na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie przepisu prawa materialnego w brzmieniu nieobarczonym wadą konstytucyjną, byłoby po pierwsze zgodne z normami konstytucyjnymi, a po drugie, w ocenie Rzecznika, przesądzałoby o uprawnieniu pana Mirosława do świadczenia pielęgnacyjnego.

Bezspornym jest bowiem, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z dnia 21 października 2014 r. odnosi się do sytuacji skarżącego, a Kolegium oraz organ I instancji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego winny procedować w oparciu o odpowiadające gwarancjom konstytucyjnym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, to znaczy z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny.

Koniecznym jest podkreślenie, iż przy negatoryjnych rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowana norma przestaje być regułą powinnego zachowania, gdyż stanowi, od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, wadliwą podstawę prawną. Przy wyroku negatoryjnym zakresowym wada ta dotyczy fragmentu normy prawnej w zakresie niezgodnym z ustawą zasadniczą.

Na gruncie niniejszej sprawy zakresowe wyeliminowanie ograniczenia o charakterze podmiotowym tj. wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy podkreślić, iż ze swej istoty stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał nie skorzystał z tej możliwości.

Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia z dnia 21 października 2014 r. jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od dnia 23 października 2014 r. Zastosowanie zatem, po ogłoszeniu powołanego wyżej wyroku Trybunału, przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu nie zasługuje na aprobatę, gdyż pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 190 ust. 1, art. 2 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie nawet od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych.

Trafnie zauważył Sąd Najwyższy, że na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne - lex superior derogat legi inferiori.

Pozbawienie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, domniemania konstytucyjności, rodziło po stronie orzekających w sprawie organów obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie zatem, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, stanowiące istotę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

W sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia organ I instancji oraz samorządowe kolegium odwoławcze w sposób wadliwy ustaliły i zastosowały treść normy prawnej na podstawie której mogły i miały obowiązek rozstrzygać w sprawie.

Oparcie decyzji na fragmencie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. będącego faktycznie wskazówką interpretacyjną, nie zaś elementem rozstrzygającym o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest obarczone znaczącą wadą mającą bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

Nie może ujść uwadze, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Wszelkie inne źródła prawa powszechnie obowiązującego powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami i zasadami w niej zawartymi, a także przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Nie powinna zaistnieć sytuacja, w której przy możliwości zastosowania interpretacji zgodnej z Konstytucją RP stosuje się inną wykładnię, nie do pogodzenia z zapisami ustawy zasadniczej.

Przedstawiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1668/14 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, że w okolicznościach sprawy, gdy materialną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowił przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, to po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

Uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i do zastosowania art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że obowiązkiem organu rozpatrującego ponownie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie posłużenie się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględniania zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy. Także w wyroku z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w ocenie Trybunału zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25. roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, dlatego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie orzeczenia z dnia 21 października 2014 r. Nie ma przy tym znaczenia prawnego odwoływanie się do treści uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia.

Skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób pominąć, że konsekwencją rezygnacji przez pana Mirosława z pracy zawodowej było uzyskanie przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trudno jednak czynić zarzut skarżącemu z tego, że w sytuacji pozostawania bez środków do życia skorzystał z pomocy finansowej państwa, a tym samym akceptować rozmiar konsekwencji w postaci ukształtowania sytuacji skarżącego w sposób szczególnie niekorzystny.

Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, która w istocie sprowadza się do ustalenia prawa pana Mirosława do świadczenia pielęgnacyjnego nie sposób nie dostrzec, że oczekiwanie opiekuna uzyskania świadczenia dużo wyższego niż dotychczas pobierane po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 jest w pełni uzasadnione.

Sytuacja, w której wymaga się od opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, bezterminowego oczekiwania na uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, co dopiero może wpłynąć na poprawę jego sytuacji materialnej, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, jest niemożliwa do zaakceptowania.

Materialnoprawną podstawę decyzji zaskarżanej niniejszą skargą stanowiła w istocie norma prawna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ administracji dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzestał na jego literalnym brzmieniu (wykładnia gramatyczna) przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy może on znaleźć zastosowanie.

Zgodnie z aktualną teorią wykładni prawa, nie istnieje czyste, abstrakcyjne znaczenie przepisu, które mogłoby być przyjęte bez jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Nawet pozornie proste przepisy wymagają bowiem dokonywania pewnych założeń i przyjmowania pewnych definicji i konkretnego rozumienia słów i kontekstów (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 108/06, OSNC 2007/9/134, Biuletyn SN 2006/12). Teoretycy języka zgodnie bowiem wskazują, że ze względu na cechy języka prawnego, jego nieostrość, wieloznaczność, czy semantyczną otwartość (niedookreśloność), jego zależność od zmieniających się kontekstów pozajęzykowych, takich jak stosunki społeczne, ekonomiczne czy polityczne, akty twórczej interpretacji przepisów prawnych są wręcz nieuniknione. Wynika stąd, że w wielu sytuacjach twórczy charakter wykładni stanowi po prostu rezultat immanentnych cech samego języka prawnego (por. A. Stelmachowski, Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1984, s. 434, A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 295 Z. Ziembiński, M. Zieliński, Dyrektywy i sposób ich wypowiadania, Warszawa 1992, a zwłaszcza M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, K. Płeszka, T. Gizbert-Studnicki, Dwa ujęcia wykładni. Próba konfrontacji, ZNUJ 1984/20, R. Sarkowicz, J. Stelmach, Teoria prawa, Kraków 1996, s.80, L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Zakamycze 2001, s.113).

Zastosowanie przez organy rozstrzygające w sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odstępstwo od sensu językowego przepisu było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organów (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2007 r., III CZP 8/2007, LEX nr 230973). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż sytuacja prawna będąca przedmiotem niniejszej skargi uzasadniała konieczność kreatywnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i odstąpienia od jego literalnego sensu w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP i mając na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio kształtujące sytuację beneficjentów świadczeń opiekuńczych.

W konsekwencji, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, działania podejmowane w toku postępowania były niezgodne z prawem, gdyż organy administracji orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego. Dokonały bowiem nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na jej wynik. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni.

Organy winny były zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.).

Interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu z dnia 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez Konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy prawnej, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. akt K 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92).

Organy administracji publicznej odmawiając panu Mirosławowi uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż pominęły prawnie uzasadnione cele ustawy oraz zasady konstytucyjne. Należyta interpretacja aktu normatywnego polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymagała od organów rozstrzygających zastosowania metod wykładni zmierzających do ustalenia celu, w jakim wydano dane przepisy, i tłumaczących ich sens w świetle tego celu. Odstąpienie od ścisłej wykładni językowej i posłużenie się inną metodą wykładni w niniejszej sprawie było nieodzowne, a brak aktywności organów administracji w tej mierze doprowadził do rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia poprzez zastosowanie prawa materialnego w sposób zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego.

Niezaprzeczalnym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia opiekuna osoby niepełnosprawnej tylko dlatego, że będąc pozbawiony środków do życia skorzystał z jedynej oferowanej mu możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy pozwalającej na zapewnienie egzystencji, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Z domniemania racjonalności orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak założenie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, iż pozbawia ochrony rodziny wbrew zapisowi art. 18 Konstytucji, który nakazuje chronić rodzinę, bez uwzględnienia zapisu zawartego w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, oraz zapisu zawartego w jej art. 69 stwierdzającego, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie może prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno jest w każdych okolicznościach ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s.275). Co w ocenie Rzecznika miało miejsce w sprawie objętej skargą.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich organy rozstrzygające o prawie opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej do świadczenia pielęgnacyjnego winny dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i procedować w oparciu o odpowiadające gwarancjom konstytucyjnym normy prawne.

Za uznaniem zasadności powyższej tezy w sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. W przypadku Skarżącego można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełnia wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowi wcześniejsze uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Nie może ujść uwadze, że organ administracji rozstrzygając odmownie dnia 10 października 2016 r. miał wiedzę, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego Skarżącego wygasało dnia 31 października 2016 r, a co gorsza w decyzji datowanej 10 października 2016 r. organ przywołał stan przyszły. Zatem w tym samym czasie organ I instancji procedował równocześnie nad wnioskami pana Mirosława o dwa różne świadczenie z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Umknęło jednak uwadze organów administracji, że wyłączenie możliwości pobierania dwóch świadczeń opiekuńczych, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, implikuje przy zbiegu uprawnień, zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo skarżącego do wyboru korzystniejszego świadczenia.

Zdaniem Rzecznika normy zawarte w powyższych przepisach należy odczytać na potrzeby niniejszego postępowania w ten oto sposób, że przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przesłanek rozstrzygających o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 15 września 2016 r. niedopuszczalne byłoby pobieranie równocześnie - za te same okresy, specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Konsekwencją takich ustaleń byłoby zastosowanie przepisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulującego kwestię zbiegu uprawnienia do świadczeń. Organy rozstrzygające w sprawie tego nie dokonały.

Dlatego też sam fakt uzyskania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może mieć ostatecznego znaczenia dla oceny jego wniosku z dnia 15 września 2016 r. w tym znaczeniu, że nie może przesądzać o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie sposób bowiem uznać sytuacji skarżącego za nieodwracalną. Rozważenia wymaga wyeliminowanie z obrotu prawnego, czy wygaszenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Z uwagi na znaczącą różnicę kwotową świadczeń istnieje możliwość wyrównania różnicy między wypłaconym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 422/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 480/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1174/15 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nakłada obowiązek spełnienia określonych warunków uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak mimo to, nie można uznać, by uprawniało to organy administracji do podważania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, m.in. zasadę ustalania prawdy obiektywnej oraz zasad i praw wynikających z obowiązującej Konstytucji RP. Zasadą jest bowiem (art. 75 § 1 zdanie 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Patrząc systemowo na kwestię odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego panu Mirosławowi należy wnioskować, iż organ całkowicie zignorował treść art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w swych skutkach doprowadziło do następstw sprzecznych z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego.

Z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną. Przepis ten, a także przepisy art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226).

Nawet gdyby przyjąć za dopuszczalne w niniejszej sprawie literalne odczytanie normy prawnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to obowiązkiem organu było zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego w razie zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wskazany w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie w sytuacji, gdy chodzi o zbieg różnych uprawnień odnoszących się w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę jak i osoby wymagającej opieki. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy więc prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień i dokonania wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną w sytuacji opieki nad tą samą osobą.

Nie do przyjęcia jest więc sytuacja, w której organy administracji, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń opiekuńczych, a w tym samym czasie ubiega się o świadczenie korzystniejsze i spełnia warunki do jego uzyskania, nie dostrzegają, iż w rozstrzyganej sprawie dochodzi do zbiegu uprawnień do świadczeń. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi bowiem o zbiegu uprawnień, które nie mogą być rozpatrywane bez uprzedniego badania przesłanek do ich uzyskania i ustalenia prawa. W ocenie Rzecznika organy administracji w sprawie pana Mirosława działały w oderwaniu od podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest zasad prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Służy temu m.in. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien udzielać Stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania.

W sprawie będącej przedmiotem skargi organ I instancji realizując obowiązek wynikający z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego winien był pouczyć skarżącego o treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak obowiązku tego, przy rozstrzyganiu w sprawie prawa pana Mirosława o świadczenie pielęgnacyjne, nie wypełnił. Zdaniem Rzecznika działanie takie narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, a w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego) i zasadę udzielania informacji (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Nie ulega wątpliwości, że jeśli organ rozpoznający sprawę posiada wiedzę, iż dla zapewnienia stronie maksymalnej ochrony Jej interesów koniecznym jest złożenie przez stronę dodatkowych dokumentów albo wystąpienie ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować Stronę. Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OSK 743/05, w sprawach z zakresu pomocy społecznej (a sprawa o przyznanie świadczeń opiekuńczych ma charakter pokrewny do tego rodzaju spraw) trzeba przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystającym z takiej pomocy. Spełnienie zatem, wynikającego z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku informowania i wyjaśniania stronom oraz uczestnikom postępowania administracyjnego całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy, szczególnie, gdy organ ma wiedzę, iż działania strony, bądź niedopełnienie działań, może doprowadzić do niekorzystnych dla strony skutków prawnych ma kapitalne znaczenie. Bezczynność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa.

Przestrzeganie podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest szczególnie ważne przy rozpoznawaniu spraw z zakresu objętego ustawą o świadczeniach rodzinnych. System świadczeń rodzinnych jest formą pomocy Państwa dla rodzin, które z uwagi na swój status materialny wymagają wsparcia. Organy powołane do realizacji tych zadań publicznych nie powinny więc stwarzać nieuzasadnionych barier w dostępie do tej pomocy osobom, które spełniają określone w ustawie materialne przesłanki przyznania świadczenia.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich działania organów administracji w sprawie objętej skargą były również sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

Zgodnie bowiem z treścią art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia organy w sposób wadliwy ustaliły treść normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozstrzygać w sprawie. Zasada praworządności (legalizmu) została przewidziana w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Legalizm działalności organów administracji publicznej polega m.in. na wydawaniu przez nie rozstrzygnięć w przepisanej prawem formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Zasada ta dotyczy nie tylko organów publicznych tworzących prawo, ale też stosujących je organów. Naruszenie przez organy państwa obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa sprawia, że działanie takie traci cechę legalności. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał, że istotą art. 7 Konstytucji jest nakaz działania organów władzy publicznej w granicach wyznaczonych przez prawo, w którym winna być zawarta podstawa działania, jak też zakreślone granice jej działania (zob. postanowienie z 9 maja 2005 r., sygn. Ts 216/04, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 87). Zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji nie ma charakteru wyłącznie formalnego, który by powodował, że konstytucyjne uwarunkowania dotyczące treści przepisów prawnych nie wynikają z art. 7, ale z klauzuli wyrażonej w art. 2 Konstytucji i pozostałych zasad ustrojowych. Takie uwarunkowania wynikają bowiem również z samego art. 7 Konstytucji (zob. W. Sokolewicz, komentarz do art. 7 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 3).

W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że pan Mirosław opiekujący się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadanie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego obliguje skarżącego do dokonania wyboru jednego ze świadczeń. W konsekwencji - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone, gdyż zostały wydane w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania.