Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W 2018 r. właściciela szkoły nauki jazdy skazano za poświadczenie nieprawdy w dokumentacji ośrodka, m.in. co do wymaganych szkoleń niemal 200 kursantów
• W 2022 r. uchylono decyzje o wydaniu im praw jazdy, co zaskarżyli oni do sądu administracyjnego 
• Według Rzecznika Praw Obywatelskich decyzje te zapadły przedwcześnie, bo nawet jeśli stwierdzono, że kursanci nie odbyli pełnego szkolenia umożliwiającego wydanie praw jazdy, to powinni oni zostać wezwani do uzupełnienia szkolenia
• A mogli oni mieć usprawiedliwione przekonanie, że szkolenie spełnia wszelkie wymogi prawa

Rzecznik zgłosił udział w 24 postępowaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skarg takich osób na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało decyzje prezydenta miasta o uchyleniu wcześniejszych decyzji o wydaniu im prawa jazdy oraz o unieważnieniu egzaminów.

W pismach procesowych do WSA Marcin Wiącek podkreśla m.in., że decyzje w tej sprawie wydano przedwcześnie. Nawet jeżeli organy stwierdziły, że kursanci nie odbyli pełnego wymaganego szkolenia umożliwiającego wydanie praw jazdy, to powinny były wezwać ich do uzupełnienia szkolenia. Wymagają tego przepisy procedury, a także wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Ponadto RPO wskazuje, że skarżących uczyniono odpowiedzialnymi za nieskuteczność organu sprawującego nadzór nad ośrodkiem szkolenia kierowców - który powinien stanowić gwarancję zgodnego z prawem szkolenia. 

Dlatego Rzecznik wnosi o uchylenie tych decyzji jako wydanych przedwcześnie, z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem:

•    art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy oraz ograniczenie się do oceny legalności pierwotnie wydanej w sprawie decyzji;
•    art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z wynikającą z art. 7 tej ustawy zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą zaufania wynikającą z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP - wobec niepoprzedzenia ich wydania wezwaniem do wylegitymowania się przez skarżącą, w odpowiednim terminie, spełnieniem przesłanki do wydania prawa jazdy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Uzasadnienia pism RPO  

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy - wydaną po wznowieniu postępowania - decyzję organu pierwszej instancji uchylającą pierwotną decyzję o wydaniu skarżącym prawa jazdy i odmawiającą jego wydania. Postępowanie wznowiono w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z 29 sierpnia 2018 r., mocą którego skazano właściciela szkoły nauki jazdy, w której szkolenie odbywali skarżący. Jego przestępstwo polegało na poświadczeniu dokumentacji nieprawdy co do odbycia szkolenia w wymaganym prawem zakresie.

Organy obu instancji uznały, że fałsz w dokumentacji wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, wobec czego niezbędne było uchylenie decyzji o wydaniu prawa jazdy. Stwierdziły, że dokumentacja została „negatywnie zweryfikowana", co w świetle § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami obligowało do odmowy wydania prawa jazdy. 

Skargi na decyzję SKO Rzecznik uważa za uzasadnione.

Art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami określa przesłanki wydania prawa jazdy. Obejmują one: osiągnięcie odpowiedniego wieku do kierowania pojazdem danej kategorii, uzyskanie orzeczenia lekarskiego czy psychologicznego potwierdzającego brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami, odbycie wymaganego szkolenia, zdanie egzaminu państwowego, oświadczenie o rezydencji w RP, oświadczenie o braku przeciwwskazań prawnych wydania prawa jazdy.

Szczegółową procedurę wydawania prawa jazdy określa rozporządzenie MI z 24 lutego 2016 r. Przewiduje ono, że przed wydaniem decyzji w sprawie wydania prawa jazdy, organ dokonuje „weryfikacji złożonych dokumentów". Negatywna weryfikacja skutkuje odmową wydania prawa jazdy. Co istotne, obowiązkiem organu wydającego prawo jazdy pozostaje - „w przypadku braków w dokumentacji” - wezwanie osoby, której dokumenty dotyczą do ich uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 Kpa. Na gruncie tej sprawy organy  z tego obowiązku się nie wywiązały, co rzutuje na legalność rozstrzygnięć.

Postępowanie toczy się w trybie wznowieniowym. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez organ którejś z przesłanek wznowienia postępowania, zasadą jest uchylenie pierwotnie wydanej decyzji i ponowne rozstrzygnięcie. A to obejmuje stan faktyczny i prawny w dacie wydawania orzeczenia po wznowieniu. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że postępowanie wznowione ogranicza się wyłącznie do oceny wpływu przyczyny wznowienia na prawidłowość wcześniejszej decyzji ostatecznej. Orzekając w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, postępowanie przeprowadza się na nowo, uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny.

Z uwagi na charakter postępowania wznowieniowego, obowiązkiem organów było przeprowadzenie pełnego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wszystkich jego zasad. W opinii Rzecznika nie sprostały one temu obowiązkowi, ograniczając się de facto do kontroli zgodności z prawem pierwotnej decyzji. Stwierdzając, że była ona wadliwa, niejako automatycznie rozstrzygnęły o odmowie wydania prawa jazdy, nie podejmując szczegółowej analizy braków w dokumentacji. Nade wszystko jednak nie wezwały do ich uzupełnienia w odpowiednim terminie - jak tego wymaga § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 24 lutego 2016 r.

Zdaniem RPO w realiach sprawy, o ile - w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego - potwierdzone zostałyby braki w dokumentacji niezbędnej do orzeczenia o wydaniu prawa jazdy, to rolą organów było precyzyjne określenie ich zakresu oraz wezwanie do uzupełnienia tak skonkretyzowanych braków, stosownie do art. 64 § 2 Kpa w związku z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. Tego rodzaju model postępowania jest akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Rozstrzygnięcie meritum sprawy bez wymaganego prawem wezwania do uzupełnienia braków kwalifikowane bywa w orzecznictwie jako nie tylko istotne naruszenie przepisów postępowania, ale wręcz wada skutkująca nieważnością tak wydanego rozstrzygnięcia.

Sposób załatwienia sprawy ocenić należy szczególnie negatywnie, wziąwszy pod uwagę okoliczności, w jakich doszło do wydania pierwotnej decyzji oraz upływ czasu pomiędzy jej wydaniem a ponownym orzekaniem w trybie wznowienia. W stanie faktycznym sprawy źródłem potencjalnych braków w szkoleniu pozostają nieprawidłowości, jakich dopuścił się ośrodek szkolenia kierowców, którego właściciel został skazany za poświadczenie nieprawdy w dokumentacji.

Działalność w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną, podlegającą wpisowi do stosownego rejestru, nad którą nadzór, „w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi [...] z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy" sprawować winien starosta. Uprawnione jest twierdzenie, że skarżący mogli pozostawać w związku z tym w usprawiedliwionym przekonaniu, że szkolenie spełnia wszelkie wymogi wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nawet jeżeli efektem postępowania jest decyzja związana, brak jest przeszkód do stosowania zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli na etapie poprzedzającym wydanie decyzji, skoro jej przestrzeganie jest obowiązkiem organu „w toku postępowania".

Realizacja tej zasady dodatkowo wymagała zastosowania środka, o którym mowa w art. 64 § 2 Kpa, tj. wystosowania wezwania do uzupełnienia ewentualnie stwierdzonych braków w szkoleniu.

Artykuł 2 Konstytucji RP wyraża zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Immanentnym elementem tej zasady jest z kolei zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana inaczej zasadą lojalności państwa względem obywateli, „adresowana jest do władz państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę >>pułapek<< na obywateli, formułowania obietnic bez pokrycia albo też nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania".

Zasada ta stanowi przy tym element porządku prawnego Unii Europejskiej, a także została wyraźnie wyróżniona jako jedna z ogólnych zasad procedury administracyjnej. 

Na gruncie tej sprawy, niejako bezrefleksyjna (bez szczegółowego ustalenia ewentualnych braków szkolenia oraz bez dania skarżącym możliwości ich uzupełnienia) odmowa wydania prawa jazdy jawi się jako naruszenie tej zasady. Za nieskuteczność organu sprawującego nadzór nad ośrodkiem szkolenia kierowców, który powinien stanowić gwarancję zgodnego z prawem szkolenia, odpowiedzialnymi uczyniono skarżących.

V.511.423.2023, V.511.424.2023, V.511.425.2023, V.511.426.2023, V.511.427.2023, V.511.428.2023, V.511.429.2023, V.511.430.2023, V.511.431.2023, V.511.432.2023, V.511.433.2023, V.511.434.2023, V.511.435.2023, V.511.436.2023, V.511.437.2023, V.511.438.2023, V.511.439.2023, V.511.440.2023, V.511.441.2023, V.511.442.2023, V.511.443.2023, V.511.444.2023, V.511.445.2023, V.511.446.2023, V.511.911.2022