Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Urodzeni za granicą i tam mieszkający małoletni obywatele RP - których polscy rodzice są tej samej płci - nie mają możliwości uzyskania polskich dokumentów
• RPO apeluje do MSWiA o umożliwienie im tego przy okazji zmian przepisów 
• Rzecznik przedstawił resortowi swą opinię o projekcie ustawy o dokumentach paszportowych
• Konsekwentnie stoi bowiem na straży praw dzieci, którym odmówiono transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia tylko dlatego, że rodzice są tej samej płci

- Zwracam się do Pana Ministra z uprzejmą prośbą o uwzględnienie w toku prowadzonych prac legislacyjnych przedstawionych wyżej uwag i wypracowanie takich rozwiązań, które umożliwią uzyskiwanie polskich dokumentów tożsamości, w tym paszportów, także obywatelom polskim, w których zagranicznych aktach urodzenia wpisano jako rodziców osoby tej samej płci – napisał Adam Bodnar do wiceszefa MSWiA Pawła Szefernakera.

Poprosił o stanowisko w sprawie, zwłaszcza dlaczego przy ubieganiu się o paszport tymczasowy projekt zdaje się dopuszczać jako wystarczający odpis zagranicznego aktu urodzenia, ale nie przewiduje tego w przypadku ubiegania się o paszport stały.

Obywatele polscy mieszkający za granicą skarżą się, że ich dzieci - w których zagranicznych aktach urodzenia figurują rodzice tej samej płci - nie mogą dostać polskiego dokumentu tożsamości ani potwierdzenia obywatelstwa polskiego czy numeru PESEL. Podstawą jest bowiem tzw. transkrypcja zagranicznego aktu - czyli jego wierne przepisanie do polskiego rejestru stanu cywilnego, tak by powstał polski akt urodzenia. Brak dokumentów podczas pobytu w Polsce może rodzić wiele problemów, np. dotyczących korzystania ze świadczeń medycznych.

Z uwagi na tzw. klauzulę porządku publicznego kierownicy Urzędów Stanu Cywilnego odmawiają transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia i wpisania dziecka do polskich ksiąg stanu cywilnego. Uniemożliwia to wydanie polskiego dokumentu tożsamości i nadania numeru PESEL. Sądy administracyjne podtrzymywały takie odmowy. W jednej z takich spraw NSA w precedensowym wyroku z 10 października 2018 r. uznał (syg. II OSK 2552/16), że wobec obowiązku transkrypcji, aby obywatel RP mógł dostać dokument tożsamości, nie może być mowy o „klauzuli porządku publicznego”. 

Jednak 2 grudnia 2019 r. NSA w składzie 7 sędziów wydał uchwałę, stwierdzajacą że polskie prawo nie dopuszcza transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia, w którym jako rodzicami są osoby tej samej płci. Zarazem wskazał, że organy administracji powinny tak stosować przepisy, żeby wydawać polskie dokumenty i nadawać numer PESEL wyłącznie na podstawie zagranicznego aktu urodzenia. Ma on bowiem moc dowodową równą polskiemu aktowi. Jeśli urzędnicy i konsulowie będą odmawiać, można skarżyć takie działania w odrębnych postępowaniach administracyjnych – uznał NSA.

Opinia RPO

Adam Bodnar przede wszystkim zwraca uwagę na kwestię wymogów formalnych do uzyskania dokumentów paszportowych w kontekście zagwarantowania prawa do uzyskania paszportu wszystkim obywatelom i obywatelkom Polski.

W wystąpieniach z 24 sierpnia 2016 r., 11 marca 2019 r.,  9 marca 2020 r. i 22 sierpnia 2020 r. RPO informował MSWiA o naruszaniu praw małoletnich obywateli RP. Polega to na odmowie transkrypcji ich zagranicznych aktów urodzenia, wymaganej w świetle art. 104 ust. 5 p.a.s.c. jeśli obywatel polski ubiega się o polski dokument tożsamości lub nadanie numeru PESEL.

Taka praktyka organów administracji prowadzi do sytuacji, w której dzieci posiadające obywatelstwo polskie nie mają możliwości skutecznego ubiegania się o polskie dokumenty tożsamości, w tym dokumenty paszportowe. Nie otrzymują numerów PESEL, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem ich praw obywatelskich, zasady dobra dziecka, a także wypełnia znamiona dyskryminacji ze względu na status prawny rodziców (pozostawanie w jednopłciowym związku).

Wobec wykładni NSA możliwość skutecznego wnioskowania o transkrypcję aktów urodzenia, w których jako rodziców wpisano osoby tej samej płci, jest niedostępna. Jedyną drogą uzyskania dla dziecka numeru PESEL i polskich dokumentów tożsamości pozostaje wydanie ich na podstawie zagranicznego aktu urodzenia.

Tymczasem z informacji RPO wynika, że uchwała NSA nie wpłynęła na praktykę stosowania przepisów prawa. Konsulowie niezmiennie wymagali przedstawienia odpisów polskich aktów urodzenia w toku postępowania o wydanie dokumentu paszportowego.

Z tego względu proponowaną w projekcie ustawy zmianę polegającą na zastąpieniu regulacji wynikającej z § 3 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia przepisem art. 35 projektowanej ustawy, w zakresie, w jakim odstępuje się od wymogu załączenia do wniosku o wydanie paszportu polskiego aktu urodzenia, co do zasady należy uznać za pożądaną.

Zmiana wydaje się jednak dalece niewystarczająca. Zgodnie z art. 35 projektowanej ustawy, jednym z wymaganych dokumentów, który będzie należało przedłożyć w załączeniu do wniosku o wydanie paszportu są „odpisy zagranicznych aktów stanu cywilnego – w przypadku, o  którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 4, lub inne dokumenty potwierdzające stan cywilny”. Sugeruje to, że odpisem zagranicznego aktu stanu cywilnego można będzie posłużyć się wyłącznie w przypadku ubiegania się o paszport tymczasowy.

Zachodzi natomiast poważna wątpliwość, czy zagraniczny akt urodzenia będzie mógł stanowić podstawę wydania paszportu stałego. Przytoczone przepisy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie.

Projekt przewiduje w takich przypadkach możliwość przedłożenia innego, niż odpis zagranicznego aktu stanu cywilnego, dokumentu potwierdzającego stan cywilny. Trudno jednak stwierdzić, co kryje się pod pojęciem innego dokumentu, i czy sam ten zapis pozbawia osoby ubiegające się o paszport stały możliwości przedłożenia zagranicznego aktu stanu cywilnego, czy też stwarza dla nich alternatywę.

Ponieważ przepis ten nie wspomina o tym, że musi to być dokument polski, nie można na jego podstawie domniemywać istnienia obowiązku transkrypcji aktu zagranicznego. Taka właśnie interpretacja omawianego przepisu byłaby zgodna ze stanowiskiem NSA.

Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadzić zaś będzie do utrzymania sytuacji, w której – pomimo tej uchwały – wojewodowie lub konsulowie odmawiać będą wydania paszportu stałego osobom, które dysponują jedynie zagranicznym aktem urodzenia i nie mogą uzyskać jego transkrypcji do polskiego porządku prawnego.

Jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, które otwierałyby organom administracji możliwość odmowy wydania paszportu stałego polskim obywatelom lub obywatelkom dysponującym zagranicznym aktem urodzenia, który nie może być przeniesiony do polskiego porządku prawnego, stanowią poważne zagrożenie dla ich praw i wolności.

Nie tylko byłoby to niezgodne z uchwałą NSA, ale też naruszałby prawo do obywatelstwa osób, w których zagranicznych aktach urodzenia wskazani są rodzice tej samej płci. A to stanowi przejaw dyskryminacji, zabronionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zagrażałoby też realizacji zasady prawa do paszportu każdego obywatela lub obywatelki RP, określonej w obecnej ustawie o dokumentach paszportowych.

O tym, że projektowane zmiany nie będą uwzględniać stanowiska NSA świadczy też proponowana zmiana art. 104 ust. 5 p.a.s.c. Do tego przepisu projekt ustawy wprowadza zmianę określoną jako redakcyjną, wskazującą  przypadki, w których transkrypcja jest obligatoryjna. Zastępuje się dotychczasowe pojęcie „dokument tożsamości” wyraźnym wskazaniem, że obligatoryjność transkrypcji dotyczy przypadku ubiegania się o dowód osobisty, paszport, paszport dyplomatyczny lub służbowy.

Pominięcie w tym katalogu paszportów tymczasowych wskazuje, że zgodnie z intencją projektodawcy, osoby ubiegające się o taki dokument nie będą zobligowane do dokonywania transkrypcji aktu stanu cywilnego, podczas gdy osoby wnioskujące o wydanie paszportu stałego będą musiały to uczynić.

Takie rozróżnienie sytuacji prawnej wnioskodawców nie znajduje uzasadnienia i wzmacnia jedynie możliwy dyskryminacyjny charakter projektowanych zmian.

Skutkiem nowego brzmienia art. 104 ust. 5 Prawa o aktach stanu cywilnego będzie prawdopodobnie odmowa wydania paszportu stałego osobom, które nie będą mogły dokonać transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia, jak dzieje się to w przypadku osób, w których zagranicznych aktach urodzenia jako rodzice figurują osoby tej samej płci.  Odmowa taka nastąpi, mimo że art. 35 projektu ustawy wśród wymogów formalnych uzyskania paszportu stałego nie wymienia przedłożenia polskiego aktu urodzenia.

W ocenie RPO pożądanym kierunkiem zmian w projekcie ustawy jest wyraźne uregulowanie sytuacji osób, w których zagranicznych aktach urodzenia jako rodzice widnieją osoby tej samej płci, poprzez umożliwienie wydania polskiego paszportu stałego tym osobom na podstawie zagranicznego aktu urodzenia i odstąpienie od zasady obligatoryjnej transkrypcji zagranicznych aktów urodzenia tych osób w przypadku ubiegania się o paszport stały.

RPO przypomina, że transkrypcja zagranicznego aktu urodzenia dziecka, którego rodzice są tej samej płci, powinna być możliwa na gruncie polskiego prawa, o ile od tej czynności uzależniony jest de facto status obywatela.

Poza wskazanymi wyżej okolicznościami, należy także zwrócić uwagę na obowiązujące Polskę regulacje wynikające z prawa unijnego, w szczególności odnoszące się do prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli UE, wynikającego z art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE. Niezbędne jest ich uwzględnienie w toku prac nad projektowaną ustawą.

XI.534.4.2016