Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przewodniczący Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zwrócił organizatorom zgłoszenie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w sprawie strefy płatnego parkowania 
• Powołał się na niespełnienie wymogu formalnego - nieparafowania projektu uchwały przez radcę prawnego miasta 
• W myśl tej wykładni możliwość korzystania z prawa inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców zależy od pozytywnej oceny ich projektu przez prawnika zatrudnionego w Urzędzie Miasta
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich składa skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego 

RPO Marcin Wiącek zaskarżył czynność Przewodniczącego Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 22 grudnia 2023 r. w przedmiocie zwrotu zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej z 14 listopada 2023 r. dot. uchwały ws. zmiany uchwały w kwestii ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu ich pobierania.

Zarzucił jej, że została podjęta z naruszeniem przepisów prawa:

• § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały nr LX/759/18 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 26 września 2018 r. w sprawie wykonywania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w zw. z § 34 ust. 1 i 4 Regulaminu Rady Miasta, stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr XXV/458/12 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, i w zw. z art. 41a ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymogiem formalnym projektu uchwały przedkładanego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, którego niespełnienie obliguje Przewodniczącego do zwrotu zgłoszenia, jest „parafowanie projektu uchwały przez radcę prawnego Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta";
• § 2 ust. 5 uchwały LX/759/18 poprzez bezpodstawny zwrot zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej, spełniającej formalne wymogi określone w tej uchwale.

RPO wnosi, by WSA stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Stan faktyczny

Przewodniczący Rady Miasta w lakonicznym piśmie do przedstawicieli inicjatywy uchwałodawczej wskazał, że powodem zwrotu projektu jest niespełnienie przezeń wymogów formalnych określonych w Statucie Miasta. Dołączył do pisma opinię prawną, mającą to potwierdzać. Opinia stwierdzała brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o projektowanej treści, a "jej uchwalenie nie tylko byłoby niezgodne z prawem, ale w rzeczywistości niweczyłoby cel ustalenia strefy płatnego parkowania".

W korespondencji z RPO organ doprecyzował, że powodem zwrotu było, że projekt uchwały nie uzyskał akceptacji pod względem prawnym, bo radca prawny Urzędu Miasta odmówił jej parafowania i wydał do niej negatywną opinię. Projekt inicjatywy musi zaś spełniać wymogi formalne Statutu Miasta, do których należy wymóg zaparafowania projektu „pod względem merytorycznym i prawnym", przy czym „pod względem prawnym projekt uchwały parafuje radca prawny Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta".

Stanowisko RPO 

W ocenie Rzecznika kwestionowana czynność podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. . 

Art. 41a ust. 5 u.s.g. obliguje rady gmin do przyjęcia uchwały określającej „szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". 

Delegację taką Rada Miasta Piotrkowa Tryb. zrealizowała w uchwale LX/759/18, odsyłającej do wymogów Statutu Miasta. Wymogi te określają przepisy Regulaminu Rady, stanowiącego załącznik do Statutu. Wskazują na niezbędne elementy projektu uchwały. Jest wśród nich obowiązek parafowania projektu „pod względem merytorycznym i prawnym". W pierwszym zakresie projekt parafuje autor projektu, a w drugim „radca prawny Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta". Regulamin przewiduje, że odmowa parafowania projektu uchwały pod względem prawnym powinna zostać stwierdzona w dołączonej opinii prawnej.

W pierwszej kolejności RPO podaje w wątpliwość dopuszczalność stosowania do projektów uchwał składanych w ramach inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców wymogu „zaparafowania pod względem prawnym" przez radcę prawnego Urzędu Miasta lub jednostki miasta. W świetle uchwały nr LX/759/18 wymogi formalne projekt uchwały musi spełniać już w momencie skierowania go wraz ze zgłoszeniem komitetu inicjatywy uchwałodawczej do Przewodniczącego.

Paragraf 2 ust. 3 pkt 2 uchwały nr LX/759/18 stanowi, że „komitet informuje Przewodniczącego Rady Miasta o wszczęciu inicjatywy uchwałodawczej składając wniosek zawierający: 1) oświadczenie o utworzeniu komitetu [...]; 2) projekt uchwały spełniający wymogi formalne określone w Statucie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego". Przewidziano też przekazanie przedłożonego wraz ze zgłoszeniem inicjatywy projektu uchwały Prezydentowi Miasta „do analizy pod względem formalnoprawnym", tj. do sprawdzenia, czy projekt spełnia wymogi formalne. 

W ocenie RPO wykładnia przepisów uchwały nr LX/759/18 prowadzi do - z gruntu absurdalnego - wniosku, że przed skorzystaniem z możliwości wszczęcia procedury inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, nie mając do tego jakichkolwiek podstaw prawnych, komitet jest zobligowany ubiegać się o "parafę" pracownika Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta.

Prowadziłoby to do skutku jawnie i rażąco sprzecznego z istotą prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. W tym ujęciu możliwość korzystania z tego prawa przez mieszkańców jest limitowana pozytywną oceną  ich projektu przez zatrudnionego w Urzędzie Miasta radcę prawnego. Jego negatywna ocena, skutkująca „odmową parafowania", sprawia, że projekt mieszkańców nigdy nie trafi pod obrady Rady Miasta. 

W konsekwencji, tego rodzaju wymóg - będący de facto obowiązkiem uzyskania akceptacji projektu ze strony radcy prawnego Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta - musi być dodatkowo uznany za wykraczający poza pojęcie „wymogu formalnego" w rozumieniu art. 41a ust. 5 u.s.g. Przyjęcie jego obowiązywania, jak tego chce organ, prowadziłoby zatem do wniosku o niezgodności uchwały nr LX/759/18 z ustawą.

Względy natury systemowej przemawiają za taką wykładnią przepisów prawa miejscowego, zgodnie z którą w odniesieniu do projektów składanych w ramach inicjatywy mieszkańców nie stosuje się wymogu „parafowania pod względem prawnym", względnie „parafowanie pod względem prawnym" ogranicza się tylko i wyłącznie do akceptacji formy, ale już nie treści projektu. 

Nawet gdyby przyjąć, że wymóg „parafowania pod względem prawnym" projektu obowiązuje, to w ocenie Rzecznika, mógłby się on odnosić wyłącznie do formy projektu, a nie jego treści. Organ pomija bowiem, że § 34 Regulaminu Rady przewiduje obok „parafowania pod względem prawnym" także „parafowanie pod względem merytorycznym", którego dokonuje autor projektu, przyjmując, jak należy rozumieć, odpowiedzialność za jego treść. 

Skoro w opinii Przewodniczącego „parafowanie pod względem prawnym" obejmuje także ocenę treści projektu pod względem zgodności z prawem uchwalonej na jego podstawie uchwały, to należy retorycznie spytać, czym jest ta „merytoryka", za którą ma odpowiadać autor projektu. W opinii Rzecznika wymogu „parafowania pod względem prawnym" - abstrahując od tego, że jego zdaniem w ogóle nie może mieć on zastosowania do projektów w ramach inicjatywy mieszkańców - nie sposób oceniać inaczej, jak elementu zmierzającego do oceny sposobu sformułowania przepisów projektowanej uchwały, a nie oceny ich treści.

V.604.2.2024