Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• ­Urząd Miasta w Milanówku poprosił RPO o interwencję w sprawie braku przepisów przejściowych w ustawie o Ochotniczych Strażach Pożarnych, które umożliwiłyby wypłatę strażakom ekwiwalentów pieniężnych za służbę w pierwszej połowie 2022 r.
• Do 1 stycznia 2022 r. strażacy OSP otrzymywali wynagrodzenie za udział m.in. w akcjach ratowniczych na podstawie gminnych uchwał  wydawanych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej
• 1 stycznia weszła w życie ustawa o OSP, do której przeszczepiono przepisy dot. ekwiwalentów z ustawy o ochronie przeciwpożarowej
• Stare przepisy uchylono, a razem z nimi zniknęło umocowanie samorządów do wydawania uchwał dotyczących ekwiwalentów, które w rezultacie straciły moc. Nowa ustawa zezwala zaś gminom na wydawanie uchwał w tym przedmiocie dopiero od 30 czerwca 2022 r.
• Oznacza to, że między 1 stycznia a 30 czerwca nie było obowiązujących uchwał gmin określających wysokość i warunki wypłacania ekwiwalentów. Rodzi to wiele pytań samorządów, jak wynagradzać strażakom udział w akcjach ratowniczych w tym okresie
• AKTUALIZACJA: Sekretarz stanu w MSWiA Maciej Wąsik wyjaśnia, że uchwała rady gminy, podjęta zgodnie z art. 48 ustawy, może obowiązywać z mocą od 1 stycznia 2022 r.

RPO Marcin Wiącek zwraca się do ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego o stanowisko i rozważenie podjęcia inicjatywy ustawodawczej dla wyjaśnienia sprawy.

Inspektor do spraw obronności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego Urzędu Miasta Milanówek wskazała, że w związku z burzami strażacy ochotnicy interweniowali od 1 stycznia do 18 marca b.r. ponad 200 razy – czyli więcej razy, niż zwykle w ciągu całego roku. Tymczasem brak przepisów przejściowych uniemożliwia wypłatę ekwiwalentu za uczestnictwo w tych działaniach.

Przedstawicielka samorządu wskazała, że problem dotyczy ok. 15 tysięcy jednostek OSP w Polsce. Ustalenia RPO potwierdzają, że problem ma skalę  ogólnokrajową.

RPO wskazuje, że zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego są wydawane „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”. Oznacza to, że są nierozerwalnie związane z przepisem stanowiącym ich podstawę i mu podporządkowane – jeżeli traci on moc, akt prawa miejscowego również przestaje obowiązywać. Dlatego nowelizacje przepisów ustawowych zawierających upoważnienia do wydania aktów prawa miejscowego powinny uwzględniać fakt, że adresaci tych norm, np. gminy, potrzebują czasu na reakcję i dostosowanie prawa miejscowego do nowej regulacji. Dokonać tego można np. zawierając w nowelizacjach przepisy przejściowe tymczasowo utrzymujące uchylane unormowania w mocy.

Z niepewnością gminy zaczęły sobie radzić w różnoraki sposób. Niektóre z nich już po 30 czerwca 2022 r. przyjmują uchwały obowiązujące z mocą wsteczną od 1 stycznia 2022 r., aby zachować ciągłość stanu prawnego. Inne, opierając się na stanowisku MSWiA i Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, przyjmują jedynie uchwały, które mają obowiązywać na przyszłość.

Są też przypadki, gdy gminy - oczekując nowelizacji przepisów ustawy o OSP - wstrzymują się z wypłatą ekwiwalentu za IV kwartał 2021 r., płacą ekwiwalent na bieżąco na podstawie nowej uchwały i jednocześnie nie płacą ekwiwalentów za okres 1 stycznia-30 czerwca.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu zaleciła np. stosowanie wykładni systemowej i wypłacanie ekwiwalentów na podstawie starych uchwał za okres do 30 czerwca 2022 r.

Chaos interpretacyjny sprawia zatem, że członkowie OSP w różnych gminach w Polsce znajdują się odmiennych sytuacjach – niektórzy byli na bieżąco wynagradzani za udział w akcjach ratowniczych, a inni pozostawieni są w niepewności - oczekują wypłat po wyjaśnieniu sytuacji na szczeblu ustawowym.

RPO podkreślił, że w jego ocenie wszelkie koszty braku właściwych przepisów przejściowych i związanej z tym niepewności co do tego, jak wypłacać ekwiwalent pieniężny, ponoszą strażacy ochotnicy. Dlatego prosi MSWiA o działania w celu zlikwidowania niepewności prawnej.

Odpowiedź Macieja Wąsika, sekretarza stanu w MSWiA

Ekwiwalent pieniężny przysługujący strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej (OSP) za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniach od dnia 1 stycznia 2022 r. powinien być wypłacany na podstawie uchwały rady gminy, podjętej w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Z kolei art. 48 ustawy doprecyzowuje, że uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. 

Odnosząc się do kwestii braku przepisów przejściowych w związku z koniecznością przyjęcia nowej uchwały rady gminy, stanowiącej podstawę do wypłaty ww. świadczenia, w opinii Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej (PSP), uchwała rady gminy podjęta zgodnie z art. 48 ustawy, może obowiązywać z mocą od dnia 1 stycznia 2022 r. W związku z tym, prawo do ekwiwalentu pieniężnego przysługiwałoby nieprzerwanie. Pogląd ten podzieliły władze Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej w opublikowanym stanowisku z dnia 7 lutego 2022 r.: „uchwałom rad gmin w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP może być nadana moc wsteczna, tak aby obowiązywały one od 1 stycznia 2022 r.”. 

Należy wyjaśnić, że choć w sensie technicznym, na mocy art. 38 pkt 12 ustawy, istotnie doszło do uchylenia przepisu art. 28 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, stanowiącego podstawę do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego, to jednak w art. 15 ust. 2 ustawy przewidziano analogiczną podstawę prawną, upoważniającą ten sam organ, tj. radę gminy, do uregulowania tego samego zagadnienia, tj. wysokości ekwiwalentu ratowniczego, w ten sam sposób jak pod rządami uchylonego przepisu upoważniającego, tj. poprzez wydanie aktu prawa miejscowego w formie uchwały. W sensie materialnym kompetencja rady gminy nie uległa zatem zmianie. Co więcej, nie uległy także zmianie wytyczne dotyczące treści uchwały, określające w tożsamy sposób limit wysokości ekwiwalentu pieniężnego. 

W tym miejscu warto zaznaczyć, że zagadnienie wpływu derogacji bądź zmian przepisów upoważniających na obowiązywanie uchwał rad gmin podjętych na podstawie tych przepisów – w kontekście reguły interpretacyjnej sformułowanej w § 32 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” – były przedmiotem analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), który w wyroku z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1534/11, wypowiedział się w podobnej sprawie.

Na marginesie pragnę nadmienić, że kwestia ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP była jednym z ważniejszych zagadnień, na które zwracano uwagę podczas szerokich konsultacji nad projektem ustawy, zarówno ze środowiskiem strażackim, jak  i przedstawicielami samorządu terytorialnego w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Od momentu opublikowania w kwietniu 2021 r. pierwotnej wersji tego aktu prawnego, strona samorządowa była informowana o proponowanych zapisach w tym zakresie w samym projekcie ustawy oraz zmianach w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Na stronie internetowej Komendy Głównej PSP na bieżąco były publikowane informacje o konsultacjach i pracach nad projektem ustawy. Zatem brzmienie jej art. 15 było wcześniej znane stronie samorządowej. Co istotne, ważne było umożliwienie aktualizowania i wprowadzania przez gminy bardziej korzystnej dla strażaków ochotników stawki ekwiwalentu pieniężnego, czego wyrazem jest brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy, wskazującego, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego rada gminy ustala w drodze uchwały, nie rzadziej niż raz na 2 lata. 

Jednocześnie należy zauważyć, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie powinno ingerować w autonomiczność samorządów, a działania resortu mogły być skoncentrowane jedynie na zachęcaniu i motywowaniu gmin do możliwie szybkiego działania celem podjęcia nowych uchwał na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy. W styczniu 2022 r. Komendant Główny PSP wystosował pismo do komendantów wojewódzkich PSP z wytycznymi w sprawie wdrażania i stosowania ustawy, m.in. dotyczącymi ekwiwalentu, z jednoczesnym poleceniem ich przekazania komendantom powiatowym (miejskim) PSP,  a za ich pośrednictwem wójtom gmin (burmistrzom i prezydentom miast) znajdujących się na terenie ich działania.

Dodatkowo, zgodnie z informacją Komendy Głównej PSP, należy zaznaczyć, że wskazywana w przedmiotowym wystąpieniu Pana Rzecznika Gmina Milanówek, uchwałą Nr 486/LV/22 Rady Miasta Milanówka z dnia 17 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych w Gminie Milanówek, ustaliła nowy ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników, ochotniczych straży pożarnych z terenu Miasta Milanówka, za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

WZF.7040.11.2022