Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ministerstwo Rozwoju i Technologii pracuje nad zmianami w przepisach wprowadzającymi ułatwienia dla przedsiębiorców w prowadzeniu działalności gospodarczej
• Celem projektowanych rozwiązań jest zmniejszenie liczby zbędnych i nadmiernych wymogów regulacyjnych
• W opinii do projektu Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia uwagi do wybranych jego postanowień

W Ministerstwie Rozwoju i Technologii trwają prace nad projektem ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców (UD497).

W uzasadnieniu do projektu wskazano, że stanowi on kolejny krok w kierunku poprawy środowiska prawnego i instytucjonalnego, w którym działają polskie firmy. Celem projektowanej ustawy jest wprowadzenie uproszczeń odnoszących się do każdego etapu istnienia i prowadzenia przedsiębiorstwa.

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przekazuje do resortu rozwoju uwagi do wybranych postanowień projektu.

Zmiana zasad prowadzenia mediacji w postępowaniu administracyjnym (art. 1 pkt 5 projektu)

Przepis wprowadza obowiązek zawiadomienia z urzędu przez organ administracji o możliwości przeprowadzenia w sprawie mediacji.

Jakkolwiek samą inicjatywę, zmierzającą do rozszerzenia stosowania mediacji jako środka alternatywnego rozwiązywania sporów w procesie administracyjnym ocenić należy pozytywnie, to zobligowanie organu administracji do zainicjowania procedury mediacji bez jednoznacznego określenia katalogu spraw, których dotyczy ten obowiązek może prowadzić do negatywnych dla stron postępowania skutków.

RPO wskazuje, że wprowadzając obowiązek zainicjowania procedury mediacji – powinno określić ściśle katalog spraw, których on dotyczy, aby jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjne odnośnie do zakresu jego stosowania zarówno po stronie organu administracji, jak i stron postępowania.

Związanie organu pierwszej instancji wytycznymi organu odwoławczego (art. 1 pkt 10 projektu)

Organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, „powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy”.

RPO negatywnie ocenia proponowany art. 139a § 3 K.p.a., w którym proponuje się wprowadzenie odpowiedzialności pracownika organu administracji publicznej jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn naruszył obowiązek „wzięcia pod uwagę” okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy. Obowiązek zastosowania się do wskazań organu odwoławczego spoczywa na organie pierwszej instancji i to on powinien ponosić ewentualną odpowiedzialność za uchybienie temu obowiązkowi.

Rezygnacja z zażalenia na niektóre postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 4 pkt. 2 i 3 projektu)

RPO wskazuje, że proponowana rezygnacja z zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego o zakończeniu prowadzonej łącznie egzekucji sądowej z rzeczy i na postanowienie rozpoznające skargę na czynności dotyczące obwieszczenia o licytacji jest równoznaczna z brakiem możliwości poddania ich kontroli sądowoadministracyjnej. Zasadne jest rozważenie skutków zamknięcia drogi sądowej do kwestionowania postanowień, których dotyczą omawiane zmiany.

Rezygnacja z dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

Przepisy projektowanej ustawy zakładają rezygnację z dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w szeregu spraw administracyjnych. RPO zwraca uwagę, że 7 października 2022 r. została uchwalona ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców. Uzasadnienie aktualnie procedowanego projektu nie wskazuje, dlaczego po upływie zaledwie kilku miesięcy od uchwalenia tej ustawy zasadne jest – w zakresie rezygnacji z zasady dwuinstancyjności postępowania - wyjście poza rekomendacje eksperckie, jakie leżały u podstaw przyjęcia ustawy z 7 października 2022 r.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP), a odstąpienie od niej powinno być każdorazowo uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego. Zdaniem Rzecznika przynajmniej część proponowanych w omawianym zakresie zmian budzi wątpliwości, czy takie szczególne okoliczności wystąpiły.

Wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących przyznania przez Prezesa Rady Ministrów rent i emerytur specjalnych (art. 21 projektu)

W opiniowanym projekcie przewidziano zasadniczą zmianę proceduralną dotyczącą przyznawania emerytury lub renty specjalnej przez Prezesa Rady Ministrów. Projektowany przepis wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji przyznającej emeryturę lub rentę przez Prezesa Rady Ministrów. W uzasadnieniu określono, że przepis ten ma na celu usprawnienie postępowania wobec uznaniowości decyzji wydawanych w tym względzie.

W sytuacji wyłączenia stosowania regulacji K.p.a. przy przyznawaniu emerytury lub renty przez Prezesa Rady Ministrów pojawiają się wątpliwości dotyczące braku regulacji, na podstawie których będzie przeprowadzane postępowanie mające na celu ustalenie, wyjaśnienie i udokumentowanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w tym zakresie. Wydanie decyzji nie będzie zatem poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej (ogólne zasady postępowania oraz przepisy określające zasady postępowania dowodowego). W efekcie świadczenia nie tylko będą przyznawane uznaniowo, ale też w sposób dowolny prowadzone będzie postępowanie w tych sprawach.

Projektowana regulacja skutkuje również wyłączeniem kontroli sądowej, wskazując na pojawiające się doktrynie wątpliwości związane z możliwością złożenia środka zaskarżenia od decyzji i związania Prezesa Rady Ministrów innym rozstrzygnięciem w tej sprawie. Proponowane rozwiązanie budzą wątpliwości z punktu chronionego w płaszczyźnie prawnomiędzynarodowej oraz konstytucyjnej (art. 45, art. 77 ust 2, art. 78 Konstytucji RP) - prawa do sądu.

Zmiany w Kodeksie spółek handlowych

Projekt przewiduje dodanie do Kodeksu spółek handlowych regulacji dotyczących wspólnego przedstawiciela (wykonuje prawa wspólnika lub akcjonariusza w przypadku praw wspólnych do udziału lub akcji).

Jeden z projektowanych przepisów wprowadza uregulowanie, że powołanie wspólnego przedstawiciela, jego odwołanie lub wyrażenie zgody na te czynności w imieniu małoletniego, a także osoby która nie ma zdolności do czynności prawnych albo której zdolność do czynności prawnych jest ograniczona, może dokonać przedstawiciel ustawowy (rodzic czy opiekun) i czynność ta nie wymaga zezwolenia sądu opiekuńczego.

Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem przedstawicieli doktryny, powołanie wspólnego przedstawiciela jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego. W przypadku małoletniego wymaga zatem zgody sądu opiekuńczego, zgodnie z art. 101 § 3 K.r.i.o. W treści uzasadnienia do projektowanego przepisu projektodawca ograniczył się wyłącznie do przytoczenia treści nowej regulacji.

Regulacja dotyczy sytuacji prawnej i majątkowej osób podlegających szczególnej ochronie konstytucyjnej (małoletnich, osób z niepełnosprawnościami), dlatego wydaje się zasadne ponowne poddanie szczegółowej analizie proponowanych rozwiązań prawnych, w taki sposób, by interes tych osób był należycie chroniony.

Wprowadzanie ułatwień dla przedsiębiorców w prowadzeniu działalności gospodarczej jest cenne i ważne, lecz zmiany te nie mogą prowadzić do pokrzywdzenia osób, które ze względu na swoje cechy (małoletność, choroba) nie mogą same zadbać o swoje prawa.

Zmiany w procedurze sądowoadministracyjnej

Projekt przewiduje rozszerzenie możliwości wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie, od którego przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, bez skorzystania z tego środka, a także wprowadzenie instytucji sprzeciwu do sądu od postanowienia, do którego ma odpowiednie zastosowanie art. 138 par. 2 K.p.a.

RPO pozytywnie ocenia proponowane zmiany, które powinny przyczynić się do przyspieszenia kontroli sądowoadministracyjnej legalności wspomnianych postanowień.

Zdaniem Rzecznika powinna nastąpić także drobna korekta art. 125 par. 3 K.p.a. poprzez dodanie regulacji przewidującej, że postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi „lub sprzeciwu” oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym.

V.022.2.2023