Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Minister Zdrowia nie był ustawowo uprawniony do ustanowienia kwarantanny dla osób wracających do Polski – mógł jedynie czasowo ograniczyć określony sposób przemieszczania się 
• Dlatego sąd administracyjny stwierdził bezskuteczność objęcia pana Andrzeja kwarantanną, co pozwoli mu ubiegać się o odszkodowanie 
• Pracujący w Czechach mężczyzna trafił na kwarantannę, choć przepisy nie przewidywały tego wobec pracowników przygranicznych - w efekcie stracił on pracę  
• Decyzję Straży Granicznej w sprawie kwarantanny pana Andrzeja zaskarżył do sądu Rzecznik Praw Obywatelskich

Przy stosowaniu kwarantanny na początku epidemii dochodziło do pomyłek, opisywanych w wystąpieniach Rzecznika (załączonych poniżej). 

Sprawa pana Andrzeja

18 marca 2020 r. pan Andrzej wracał  z pracy w Republice Czeskiej. Przy przekraczaniu granicy musiał wypełnić kartę lokalizacyjną. SG oznaczyła ją symbolem kwarantanny. Informacje z karty wprowadzono do systemu Ewidencji Wjazdów do Polski, który określił termin kwarantanny do 1 kwietnia 2020 r.

W wyniku interwencji pana Andrzeja wpis o objęciu go kwarantanną 25 marca 2020 r. usunięto z systemu EWP. Wskutek kwarantanny stracił on jednak zatrudnienie w Czechach.

Argumenty skargi RPO

Rzecznik zarzucił decyzji SG naruszenie art. 52 ust. 1–3 Konstytucji oraz art. 2 Protokołu nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - poprzez ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP i swobody opuszczenia terytorium RP bez podstawy ustawowej. Było to także naruszeniem art. Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej - poprzez ograniczenie swobody wykonywania pracy w innym państwie członkowskim, przy braku podstawy ku temu w ustawie.

Obowiązek kwarantanny osób wracających do Polski wprowadziło rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego. Wydano je na podstawie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Jak wskazuje Adam Bodnar, obowiązek kwarantanny został jednak ustanowiony przez ministra z przekroczeniem granic ustawowego poważnienia. Nie obejmuje bowiem ono możliwości wprowadzenia czasowego zakazu/ograniczenia poruszania się. Minister uprawniony jest jedynie do wprowadzenia czasowego ograniczenia sposobu poruszania się. Tym samym obowiązek kwarantanny  ustanowiono bez ustawowej podstawy. Wobec tego narusza on art. 92 ust. 1 Konstytucji (zasady wydawania rozporządzeń).

Dlatego objęcie pana Andrzeja kwarantanną - opartą na rozporządzeniu niemającym umocowania w ustawie - naruszyło art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z jej art. 52 ust. 3. Zgodnie z nimi każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium RP  oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a także swobodę opuszczenia Polski. Ograniczenia w tym zakresie mogą być ustanowione wyłącznie w ustawie.

Nawet gdyby przyjąć - czego RPO nie czyni - że obowiązek kwarantanny po powrocie do kraju Minister Zdrowia ustanowił zgodnie z Konstytucją, to objęcie nią pana Andrzeja i tak powinno być uznane za bezskuteczne. Nie podlegał on bowiem w ogóle temu obowiązkowi.

Jeden z wyjątków odbycia kwarantanny dotyczy bowiem przekraczania granicy "w ramach wykonywania czynności zawodowych: w państwie sąsiadującym przez osobę wykonującą czynności zawodowe w tym państwie, w tym będącą kierowcą obsługującym pojazd samochodowy w transporcie drogowym”.

A pan Andrzej właśnie wracał do miejsca zamieszkania w związku z wykonywaniem czynności zawodowych w Republice Czeskiej. Uznanie przez SG, że podlega on obowiązkowi kwarantanny nastąpiło zatem z naruszeniem rozporządzenia MZ.

Wskutek bezprawnego objęcia kwarantanną, stracił on bowiem dotychczasowe zatrudnienie, co w jaskrawy sposób narusza uprawnienie przysługujące mu na mocy prawa UE.

Rzecznik nie kwestionuje potrzeby wprowadzenia kwarantanny, ale też nie uznaje tego środka za niezbędny sposób ochrony zdrowia publicznego. Nie może jednak przejść do porządku dziennego nad opisaną  sytuacją. W szczególności nie może pozwolić, by stała się ona niebezpiecznym precedensem, mogącym w przyszłości rzutować na wolności i prawa jednostki. Jeżeli bowiem władza wykonawcza uznawała za niezbędne ograniczenie w postaci kwarantanny osób powracających do Polski, to brak było przeszkód, by te rozwiązanie wprowadzić ustawą - w zgodzie z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę RPO Komendant Placówki SG wniósł o jej oddalenie.

Wyrok i uzasadnienie WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny 27 lipca 2020 r. uznał skargę RPO za uzasadnioną. Stwierdził bezskuteczność czynności SG wobec pana Andrzeja, a w pozostałej części oddalił skargę. Rzecznik właśnie dostał uzasadnienie wyroku, które prezentujemy.

Pierwszy i zasadniczy zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy naruszenia art. 52 ust. 1 -3 Konstytucji RP przez ograniczenie bez podstawy ustawowej wolności poruszania się uczestnika postępowania po terytorium RP oraz jego opuszczania. Jest to zarzut słuszny.

Art. 52 Konstytucji w ust.1 i 2 określa zasadę wolności każdego obywatela poruszania się po terytorium RP oraz jego opuszczania, a w ust. 3 deklaruje jej ochronę, zastrzegając, że wolność ta podlega jedynie ograniczeniom określonym w ustawie, co jest powtórzeniem zasady ogólnej z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji o ochronie prawnej wolności człowieka i możliwości ich ograniczenia tylko w ustawie.

Oznacza to, że wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 Konstytucji - również z rozporządzeń z mocą ustawy, czyli rozporządzeń wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji (Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu).

Drugi warunek ograniczenia wolności z art. 31 ust. 3 Konstytucji polega na tym, że jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej,  albo wolności i praw innych osób, co w wymiarze ochrony zdrowia nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie i nie będzie dalej omawiane w tym uzasadnieniu.

Rozporządzenie wydane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie nie może wykraczać poza delegację ustawową,  musi mieścić się w granicach tej delegacji i służyć jej wykonaniu. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1-3 Konstytucji.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Rozporządzenie wykonawcze Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co wynika z treści tego rozporządzenia.

Przewidziane dla Ministra Zdrowia upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego przewidywało możliwość ustanowienia:

1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień  ochronnych.

Jak widać, nie ma w tej delegacji ustawowej uprawnienia dla Ministra Zdrowia do ustanowienia przymusowej kwarantanny dla osób, które przekraczały granicę państwową w celu udania się do swego miejsca zamieszkania (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Delegacja ustawowa zawiera uprawnienie do ustanowienia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, ale to nie jest równoznaczne z ustanowieniem obowiązku odbycia kwarantanny, który jest równoznaczny z zakazem poruszania się po terytorium RP w określonym czasie.

Słusznie wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich, że potwierdzeniem tej tezy jest to, że od 8 marca 2020 r. obowiązywały już przepisy art. 46a i 46b do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które przewidywały delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym przewidziano ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).

Nie ma znaczenia dla tej oceny wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r., że kwarantanna ustanowiona w rozporządzeniu jest tą kwarantanną, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ponieważ delegacja ustawowa z art. 46 ust. 4 tej ustawy nie przewidywała w ogóle dla Ministra Zdrowia uprawnienia do ustanowienia obowiązkowej kwarantanny.

Rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać, modyfikować. Czynność dokonana na podstawie tak wydanego rozporządzenia wykonawczego została uznana przez Sąd za bezskuteczną na podstawie art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają dalsze zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich, postawione zresztą, jak to się mówi w języku prawniczym - „z ostrożności procesowej”. Tak przynajmniej Sąd je odczytał.

Chodzi o to, że w świetle postanowień ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi warunkiem koniecznym skierowania na kwarantannę było narażenie na chorobę zakaźną lub pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego oraz o to, że z obowiązku odbycia kwarantanny zwolnione były osoby, które przekraczały granicę Rzeczypospolitej w ramach wykonywania obowiązków zawodowych.

Kwestie te nie mają znaczenia dlatego, że co do zasady Minister Zdrowia nie został upoważniony do ustanowienia w rozporządzeniu wykonawczym obowiązku poddania się kwarantannie. A zatem bez względu na to, jakie warunki przewidział w swym rozporządzeniu, a jakich nie - zostało ono wydane z naruszeniem art. 52 ust. 1 - 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Nawiasem mówiąc, ze stanu faktycznego nie wynika, by uczestnik postępowania przekroczył granicę RP w ramach wykonywania czynności zawodowych, przez co należy rozumieć taką sytuację, w której przekroczenie granicy jest realizacją obowiązku pracowniczego, np. przez kierowcę obsługującego pojazd samochodowy w transporcie drogowym, jak to dla przykładu zostało wskazane w § 2 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 13 marca 2020 r.

Z przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich stanu faktycznego wynika, że uczestnik postępowania 18 marca 2020 r. wracał z pracy w Czechach do domu. Było to zatem przekroczenie granicy RP w związku z jego pracą za granicą, ale nie w ramach wykonywania czynności zawodowych.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez zaskarżony akt art. 15 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz w zw. z  art. 45 ust. 1 i ust. 3 lit. b) i c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez ograniczenie bez ustawowej podstawy swobody wykonywania pracy przez uczestnika w innym państwie członkowskim (Republice Czeskiej).

Sąd nie podzielił tego zarzutu, ponieważ zaskarżony akt nie dotyczy tej sfery praw i wolności obywatela, jaką jest swoboda wykonywania pracy w każdym państwie członkowskim UE i nie jest nakierowany na ograniczanie lub uniemożliwienie realizacji tego prawa. Zaskarżony akt dotyczy innego prawa - wolności poruszania się i opuszczania terytorium Rzeczypospolitej i choć niewątpliwie niesie ze sobą skutki w postaci czasowego uniemożliwienia realizacji tego prawa, to jednak nie jest jego celem ani motywem ograniczenie swobody wykonywania pracy w innym państwie członkowskim UE. Cel i motyw zaskarżonego aktu jest zgoła inny - przeciwdziałanie epidemii i w tych kategoriach należy go rozpatrywać.

Przyjmując argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich, należałoby konsekwentnie uznać, że każda kara pozbawienia lub nawet ograniczenia wolności, w tym także legalne skierowanie do odbycia kwarantanny lub inna izolacja jest naruszeniem art. 15 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 3 lit. b) i c) Traktatu o funkcjonowaniu UE.

Sąd oddalił skargę w części dotyczącej drugiego z zawartych w niej wniosków - co do uznania uprawnienia uczestnika do swobodnego poruszania się po terytorium RP i swobodnego opuszczania terytorium RP w okresie od 19 marca do 25 marca 2020 r.

Zgodne z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kognicją sadów administracyjnych objęte są inne niż decyzje lub postanowienia administracyjne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z kolei z art. 146 § 1 tej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W tym zakresie Sąd orzekł - stwierdził bezskuteczność czynności skierowania uczestnika postępowania do odbycia kwarantanny.

Jednoczesne uznanie w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa pozostawione jest uznaniu Sądu (art. 146 § 2 p.p.s.a. „sąd może”). Uznanie to może być zrealizowane wtedy, gdy Sąd ma dostateczne podstawy do takiego orzeczenia.

Rzecznik domaga się orzeczenia, które stwierdzałoby prawo uczestnika postępowania do swobodnego poruszania się po terytorium RP oraz jego opuszczania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie legalność skierowania uczestnika do odbycia kwarantanny i do tego zagadnienia ograniczają się akta sprawy i wynikające z nich stan faktyczny. Na tej podstawie Sąd nie jest w stanie wydać orzeczenia, które kompleksowo odnosiłoby się do jego sytuacji prawnej.

Wyrok nie jest prawomocny.

V.7018.192.2020