Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Polskie przepisy pozbawiają osoby całkowicie lub częściowo ubezwłasnowolnione zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego
• Jest to niezgodne z wymogami prawa międzynarodowego, które są wiążące dla Polski 
• Konieczne są odpowiednie zmiany w prawie wyborczym
• Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie wskazywał na to rządzącym, dotychczas bez rezultatu 

Według szacunków w Polsce jest ponad 100 tysięcy osób ubezwłasnowolnionych. Tylu zatem obywateli jest pozbawionych praw wyborczych.

Rzecznik od lat występuje w sprawie zniesienia instytucji ubezwłasnowolnienia i zastąpienia jej systemem wspieranego podejmowania decyzji. Podejmuje działania w sferach związanych z ubezwłasnowolnieniem oraz prawami osób z niepełnosprawnościami.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk przedstawił stanowisko w tej sprawie resortowi sprawiedliwości. MS poprosiło o informację nt. działań RPO dotyczących elementu ,,Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021-2030” pod nazwą: „Zastąpienie instytucji ubezwłasnowolnienia modelem wspieranego podejmowania decyzji”.

Prawa wyborcze osób ubezwłasnowolnionych

W 2021 r. RPO podjął kwestię koniecznych zmian w prawie wyborczym, związanych z najnowszymi standardami ochrony praw osób z niepełnosprawnościami, kwalifikowanymi w obecnym stanie prawa polskiego do ubezwłasnowolnienia całkowitego lub częściowego. Przepisy przewidują całkowite pozbawienie ich zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. 

Jest to niezgodne z wymogami wynikającymi z aktów prawa międzynarodowego, w tym Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz prawa Unii Europejskiej. W 2021 r. RPO przedstawił dwie opinie w tej sprawie senackiej Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, pracującej nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (druk senacki nr 490). 

Postępowanie to zostało zainicjowane przez Komisję na podstawie petycji Helsińskiej  Fundacji Praw Człowieka, wskazującej na precedensową sprawę sądową, w której Sąd Rejonowy w Nowym Sączu uwzględnił zażalenie na pominięcie w rejestrze wyborców osoby ubezwłasnowolnionej. 

Postępowanie ustawodawcze, jak i ta sprawa sądowa, dotyczą sytuacji osób ubezwłasnowolnionych co do wyborów do Parlamentu Europejskiego. Jak wskazano jednak w opinii Rzecznika, istnieje potrzeba bardziej całościowego podejścia do problemu praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych, w tym poprzez zmianę art. 62 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z nim  osoby ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym są pozbawione prawa udziału w wyborach oraz prawa udziału w referendum. Konstytucja nie wskazuje jednocześnie materialnoprawnych przesłanek ubezwłasnowolnienia, pozostawiając tę kwestię do regulacji na poziomie ustawodawstwa zwykłego. 

Rzecznik w opiniach dla senackiej komisji:

1. pozytywnie ocenił propozycję przyznania czynnego prawa wyborczego osobom ubezwłasnowolnionym częściowo ubezwłasnowolnionym w wyborach do Parlamentu Europejskiego;
2. zarekomendował w dalszej perspektywie przedstawienie, zgodnie z art. 235 ust. 1 Konstytucji RP, projektu zmiany treści przepisu art. 62 ust. 2 Konstytucji RP w celu zniesienia pozbawienia czynnych praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych na poziomie przepisów Konstytucji RP oraz dokonanie odpowiednich zmian w przepisach Kodeksu wyborczego w celu przyznania tych praw w odniesieniu do wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz udziału w referendum;
3. zarekomendował rozważenie podjęcia analogicznej inicjatywy ustawodawczej obejmującej bierne prawo wyborcze także w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz rozważenie odpowiednich zmian przepisów w celu przyznania osobom z niepełnosprawnością szerszych gwarancji prawa zrzeszania się do stowarzyszania się (m.in. poprzez zmianę przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach) oraz prawa członkostwa w partiach politycznych.

Na obecnym etapie projekt zmiany Kodeksu wyborczego uzyskał akceptację komisji i będzie dalej procedowany przez Senat.

Co mówią prawo międzynarodowe i orzeczenia trybunałów 

Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r. stanowi, że jej strony zobowiązują się „zapewnić osobom niepełnosprawnym możliwość pełnego i efektywnego uczestnictwa w życiu publicznym i politycznym, na równych zasadach z innymi obywatelami, bezpośrednio lub przez dowolnie wybranych przedstawicieli, włączając w to prawo i możliwość korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego”. 

Podobne rekomendacje wypływają z raportów i opracowań Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Szczególnie istotne w zakresie ogólnym są wymogi prawne określone przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Podkreśla on, że procedura przewidująca arbitralne, automatyczne pozbawienie wszystkich osób ubezwłasnowolnionych prawa głosowania jest niezgodna z art. 3 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. 

Według ETPC choć co do zasady ograniczenie praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych może być uznane za uzasadnione „chęcią zapewnienia, aby jedynie osoby zdolne do podjęcia świadomej decyzji i zdolne do oceny konsekwencji tej decyzji uczestniczyły w życiu publicznym”, niezróżnicowane odbieranie praw wyborczych, bez przeprowadzenia zindywidualizowanej sądowej oceny, wykracza poza margines swobodnej oceny prawodawcy jako niezapewniające odpowiedniej realizacji zasad sprawiedliwości proceduralnej (m.in. prawa do wysłuchania osoby objętej ochroną, czy prawa do odwołania. 

Takie automatyczne pozbawienie praw wyborczych wszystkich osób ubezwłasnowolnionych stanowi zdaniem Trybunału środek o charakterze dyskryminacyjnym jako oparty na myśleniu stereotypowym.

Jeszcze wyższy standard ochrony praw osób z niepełnosprawnością psychospołeczną lub intelektualną przewiduje Konwencja ONZ. Ważne jest orzeczenie Komitetu Praw Osób Niepełnosprawnych z 9 września 2013 roku, w sprawie Zsolt Bujdosó i inni p. Węgrom. Wskazało ono, że „pozbawienie czynnego prawa wyborczego z uwagi na postrzeganą lub rzeczywistą niepełnosprawność psychospołeczną lub intelektualną, w tym jego ograniczenie na podstawie indywidualnej ceny, stanowi dyskryminację ze względu na niepełnosprawność w rozumieniu art. 2 Konwencji”.

Standardy te nie mają znaczenia jedynie ogólnego. Są podstawą rekomendacji kierowanych przez organizacje międzynarodowe wobec Polski.

Rekomendacje zniesienia wykluczenia praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych sformułował m.in. Komitet ONZ w wydanych 29 października 2018 r. uwagach ws. sprawozdania Polski z wdrożenia Konwencji. Komitet zalecił - w odniesieniu m.in. do art. 62 ust. 2 Konstytucji - aby Polska „uchyliła wszystkie przepisy pozbawiające osoby z niepełnosprawnością psychospołeczną lub intelektualną oraz osoby pozbawione zdolności do czynności prawnych prawa głosowania i wszelkich innych praw politycznych”.

Na problematykę udziału osób ubezwłasnowolnionych w wyborach w Polsce zwraca także uwagę Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. W raporcie dotyczącym wyborów do Sejmu i Senatu z 9 października 2011 r. podkreślono, że „w obecnych ramach prawnych zarówno osoby częściowo, jak i całkowicie ubezwłasnowolnione, są pozbawiane praw wyborczych, co jest sprzeczne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak również międzynarodową dobrą praktyką”. 

Sformułowano zalecenie: „Można by rozważyć zmianę ograniczenia czynnego prawa wyborczego osób z niepełnosprawnością umysłową i pozbawiania praw wyborczych osób częściowo ubezwłasnowolnionych”.

W sprawozdaniu z obserwacji wyborów parlamentarnych z 13 października 2019 r. zwrócono uwagę, że „pomimo obowiązujących w tym zakresie norm międzynarodowych, wcześniejszych rekomendacji ODIHR oraz powtarzającej się krytyki ze strony organizacji międzynarodowych”, „osoby ubezwłasnowolnione nadal są pozbawione praw wyborczych”, a także „zabrania się [im] ponadto tworzenia lub przystępowania do stowarzyszeń oraz organizowania zgromadzeń”. 

W sprawozdaniu dotyczącym wyborów prezydenckich z 2020 r. wezwano do wdrożenia „szeregu poprzednich zaleceń ODIHR w sprawie poprawy ram prawnych, które pozostają bez odpowiedzi, [dotyczących] m.in. […] praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych”.

Kontakty dorosłej osoby ubezwłasnowolnionej z rodziną

10 marca 2021 r. RPO skierował do Ministra Sprawiedliwości kolejne pismo w sprawie regulacji prawnej kontaktów między dorosłymi osobami ubezwłasnowolnionymi a członkami ich rodzin. W sprawie tej Rzecznik występował do Ministra Sprawiedliwości od  2013 r. Wskazywał, że gdy osoba ubezwłasnowolniona jest pełnoletnią osobą z niepełnosprawnością intelektualną, a sąd ustanawia dla niej opiekuna, brak jest trybu, w jakim członkowie rodziny (bądź inne osoby bliskie) mogliby formalnie zapewnić utrzymywanie kontaktów z osobą ubezwłasnowolnioną – wprawdzie dorosłą, lecz pozbawioną możliwości samostanowienia. 

Niestety, Ministerstwo stało na stanowisku, że przepisy, pozwalające sądowi opiekuńczemu na wydawanie opiekunowi poleceń, są wystarczające.

Stanowisko resortu uległo zmianie w 2021 r. Pismem z 24 marca 2021 r. Rzecznik został poinformowany, że „Mając jednak na względzie zdarzające się w orzecznictwie sądów powszechnych (sądów opiekuńczych) rozbieżności w zakresie kwalifikowania wniosków o wydanie zarządzeń opiekuńczych w postępowaniu wykonawczym prowadzonym w związku z ustanowieniem opieki prawnej, Ministerstwo uznało za zasadne podjęcie prac analityczno-koncepcyjnych nad wprowadzeniem do porządku prawnego przepisów umożliwiających dochodzenie w postępowaniu cywilnym ustalenia kontaktów z osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie”. 

Obecnie przygotowywane jest kolejne wystąpienie do MS z pytaniem o stan prac analityczno-koncepcyjnych oraz o los ewentualnego projektu.

Prace nad likwidacją ubezwłasnowolnienia

Rzecznik wielokrotnie podkreślał konieczność pilnych działań legislacyjnych w tej kwestii, m.in. w wystąpieniu do Prezesa Rady Ministrów z 15 kwietnia 2014 r., dwóch wystąpieniach do Prezydenta RP z 7 października 2015 r. oraz z 18 lutego 2016 r. oraz w wystąpieniu do ODIHR z 11 kwietnia 2019 r.

Niestety, wystąpienia te nie doprowadziły dotychczas do wprowadzenia rekomendowanych zmian legislacyjnych.

Pracownik Biura RPO brał udział w spotkaniu online 29 stycznia 2021 r. (czyli dwa tygodnie przed uchwaleniem ,,Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021-2030”). Z prezentacji MS wynikało, że w resorcie sprawiedliwości prowadzone są prace koncepcyjno-analityczne w kwestii zastąpienia instytucji ubezwłasnowolnienia systemem wspieranego podejmowania decyzji. Prace te nie są na etapie pozwalającym na ich upublicznienie czy poddanie konsultacjom społecznym. Nie jest możliwe określenie horyzontu czasowego, w którym likwidacja instytucji ubezwłasnowolnienia miałaby dojść do skutku. 

Z uwagi na te stwierdzenia przedstawicielki resortu, RPO nie pytał o stan prowadzonych prac.

Zaawansowane są natomiast prace ministerialne nad tzw. "pełnomocnictwem opiekuńczym", czyli możliwością wyznaczenia na przyszłość pełnomocnika, który mógłby podejmować decyzje dotyczące osoby i majątku osoby reprezentowanej. Jednak projekt nie pojawił się na stronach MS lub Rządowego Centrum Legislacji.

Rzecznik ponownie zwróci się do MS o poinformowanie o aktualnym stanie prac nad zniesieniem instytucji ubezwłasnowolnienia.

We wrześniu 2018 r. RPO przystąpił do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze skargi konstytucyjnej. Wniósł o uznanie, że definiujący przesłanki ubezwłasnowolnienia całkowitego art. 13 § 1 Kodeksu cywilnego jest niezgodny z art. 30, z art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mimo pięciu lat od wpływu skargi konstytucyjnej w sprawie nie został nawet wyznaczony termin rozprawy.

- Mam nadzieję, że powyższe informacje będą przydatne dla Ministra Sprawiedliwości, jako koordynatora działań zmierzających do poprawy jakości życia osób z niepełnosprawnościami i ich rodzin w obszarze priorytetowym ,,Zastąpienie instytucji ubezwłasnowolnienia modelem wspieranego podejmowania decyzji” - zakończył Stanisław Trociuk.

IV.071.3.2022