Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Właściciel gruntu, na którym ktoś nielegalnie podrzucił odpady, jest uznawany za ich posiadacza i ma obowiązek ich uprzątnięcia - wynika z ustawy o odpadach
• Przepisy nie przewidują jednak wsparcia finansowego dla osób fizycznych na usunięcie podrzuconych odpadów. A koszt tego może być znaczny
• Tymczasem jednostki samorządu terytorialnego otrzymują dofinansowanie na ten cel ze specjalnego funduszu 
• RPO apeluje do resortu klimatu, aby również osoby fizyczne mogły otrzymywać dofinansowanie na usuwanie odpadów, które im podrzucono 
• AKTUALIZACJA 1.03.2023: Wsparcie finansowe dla władających powierzchnią ziemi, będących domniemanym posiadaczem odpadów, ze środków publicznych na usuwanie nielegalnie zdeponowanych odpadów jest niezasadne – odpowiedział resort
• AKTUALIZACJA 13.06.2024: RPO prosi o stanowisko w tej sprawie obecną minister klimatu i środowiska Paulinę Hennig-Kloskę

Zgodnie z prawem właściciel nieruchomości jest automatycznie uznawany za posiadacza odpadów, które na tej nieruchomości się znajdują. W związku z tym ma obowiązek ich usunięcia - nawet jeśli to nie on te śmieci wytworzył.  Jeśli tego obowiązku nie realizuje, właściwy organ może mu to nakazać decyzją administracyjną.

Takie domniemanie kwestionują właściciele nieruchomości skarżący się do Rzecznika Praw Obywatelskich. Wskazują, że zdarza się podrzucanie odpadów na nieruchomość przez nieustalonych sprawców. Potwierdzają to wyniki postępowań organów ścigania. Ale jeśli właściciel nie potrafi wskazać rzeczywistego posiadacza tych odpadów, ponosi za nie odpowiedzialność.

Z orzeczeń sądów wynika, że władający nieruchomością, na której nielegalnie zgromadzono odpady, może uwolnić się od odpowiedzialności wyłącznie w jeden sposób - wskazując inny podmiot, któremu można przypisać status posiadacza odpadów. Ciężar wykazania, że za takie odpady odpowiada inny podmiot niż właściciel, spoczywa na nim samym.

Nieustalenie sprawców tego rodzaju czynów powoduje zatem brak jakiejkolwiek możliwości uwolnienia się przez właściciela nieruchomości od odpowiedzialności za zgromadzone na niej odpady, których koszt usunięcia może być znaczny.

RPO zwraca uwagę, że bez tego domniemania realizacja celów ustawy o odpadach stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Podkreśla przy tym jednak, że w konkretnych przypadkach staje się ono źródłem skutków trudnych do zaakceptowania ze względu na zasadę sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem Rzecznika ten problem mogłoby rozwiązać wsparcie finansowego dla osób znajdujących się w takiej sytuacji. Nie jest ono jednak obecnie dostępne dla osób fizycznych, które we własnym zakresie muszą ponosić koszty usunięcia odpadów - nawet gdy nie budzi wątpliwości, że nie doprowadziły do ich nielegalnego zgromadzenia na nieruchomości.

Są oni odmiennie traktowani od mogących się znajdować w takiej samej sytuacji jednostek samorządu terytorialnego. Dla nich przewidziane są bowiem formy wsparcia finansowego w ramach programu priorytetowego: Usuwanie porzuconych odpadów Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

W związku z tym Marcin Wiącek prosi minister klimatu i środowiska Annę Moskwę o wprowadzenie programu wsparcia finansowego dla osób fizycznych na usuwanie odpadów porzuconych na nieruchomościach, którymi władają.

Odpowiedź Jacka Ozdoby, sekretarza stanu w MKiŚ

Na wstępie należałoby podkreślić, iż w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wprowadzono szereg regulacji wskazujących, iż za zagospodarowanie odpadów odpowiada posiadacz odpadów, co jest kluczowe do spełnienia zasady „zanieczyszczający płaci” wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska2. Z tego też względu zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach definicja posiadacza odpadów została rozbudowana o domniemanie bycia posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości przez władającego powierzchnią ziemi w celu ułatwienia organom prowadzącym postępowania administracyjne ustalenie adresatów obowiązków wynikających z ustawy o odpadach i uniknięcia sytuacji, w której nikt nie odpowie za porzucone odpady. Władający powierzchnią ziemi muszą mieć świadomość o odpowiedzialności za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Przede wszystkim w przypadku wynajmowania nieruchomości niesprawdzonym podmiotom mających zamiar prowadzić działalność w zakresie gospodarowania odpadami na tej nieruchomości. Jest to szczególnie istotne w kontekście możliwości wynajmowania, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości w formie umowy ustnej - prawnie nie jest to zakazane.

Dlatego też w przypadku porzuconych odpadów (zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach) w pierwszej kolejności to posiadacz odpadów jest obowiązany usunąć odpady z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, w tym odpady porzucone po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Dopiero w przypadku niewykonania ww. obowiązku przez zobowiązanego, organy ochrony środowiska są zobowiązane do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie, a także - w razie potrzeby - do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji oraz wykonania zastępczego wydanej decyzji.

Zatem organ administracji wydający ww. decyzję w szczególnych przypadkach dokonuje jej wykonania zastępczego i z uwagi na to że nie ma (w przeciwieństwie do właściciela nieruchomości) wpływu na sposób korzystania z nieruchomości przez podmioty trzecie nie może być porównywany w zakresie dostępu do środków na dokończenie prowadzonego przez niego postępowania (obejmujących usunięcie zgromadzonych odpadów).

W przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ administracji publicznej podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi (art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach). To w związku z wprowadzeniem do ustawy o odpadach art. 26a wprowadzono również do ustawy - Prawo ochrony środowiska, przepisy umożliwiające dofinansowanie usuwania odpadów ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) - art. 400a ust. 1 pkt 8c. Na ten cel NFOŚiGW stworzył priorytetowy program „Usuwanie porzuconych odpadów” dedykowany właściwym organom ochrony środowiska.

Jednak w tym miejscu należy podkreślić, że w ramach utworzonego programu dofinansowanie jest możliwe w formie dotacji do wysokości 80 % kosztów i pożyczki w wysokości do 100% kosztów. Powyższe ma na celu umożliwienie samorządom, w ramach dostępnych środków, pozyskanie ich na realizację zadania, a jednocześnie obowiązek spłaty pożyczki stanowić będzie element dyscyplinujący samorządy w ustaleniu osób/podmiotów zobowiązanych do poniesienia kosztów likwidacji nielegalnych miejsc magazynowania lub składowania odpadów i przerzucenia na nich tych kosztów, co pozostaje w spójności z wyrażoną powyżej zasadą „zanieczyszczający płaci”. Istotne jest, że wprowadzenie możliwości dofinansowania wynika z konieczności pokrycia kosztów zagospodarowania odpadów ze środków publicznych, która co do zasady wynika z tego, że podmiot zobowiązany tych kosztów nie poniósł, odnosząc korzyść. W związku z powyższym pomimo dofinansowania NFOŚiGW organy ochrony środowiska zobowiązane są do ustalenia sprawcy - posiadaczy odpadów - do wywiązania się z nałożonych na nich ustawą o odpadach obowiązków zagospodarowania odpadów i poniesienia kosztów za ich zagospodarowanie.

W związku z powyższym wsparcie finansowe dedykowane władającym powierzchnią ziemi będącym domniemanym posiadaczem odpadów ze środków publicznych na usuwanie nielegalnie zdeponowanych odpadów jest niezasadne. Jak również nie można wykluczyć przypadków, iż władający powierzchnią ziemi jest faktycznym posiadaczem odpadów, co za tym idzie mogłoby to doprowadzić do finansowania nielegalnych działalności. Ponadto takie wsparcie finansowe mogłoby stanowić dodatkową zachętę do postępowania z odpadami niezgodnie z przepisami w zakresie gospodarowania odpadami, co jest sprzeczne z podejmowanymi na przestrzeni ostatnich lat działań Rządu dotyczących walki z przestępczością środowiskową.

Z tego też względu wsparcie finansowe z zewnętrznych źródeł publicznych takich jak środki NFOŚiGW na zagospodarowanie porzuconych odpadów, zagrażających życiu, zdrowiu lub środowisku ma charakter interwencyjny, wspomagający finansowo jedynie samorządy w tym obszarze.

Kolejne pismo RPO do MKiŚ

RPO informuje, że w 2023 r. korespondował z poprzednim kierownictwem resortu w kwestii skutków nielegalnego podrzucania odpadów na prywatne nieruchomości. W aktualnym stanie prawnym - na zasadzie domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine ustawy z  14 grudnia 2012 r. o odpadach - w razie nieustalenia sprawcy takiego czynu, odpowiedzialność administracyjną ponosi w praktyce właściciel nieruchomości, na którą odpady podrzucono. Zgodnie  z przywołanym przepisem, domniemywa się, że posiadaczem odpadów na nieruchomości jest podmiot nią władający. Nieobalenie tego domniemania w toku procesu administracyjnego zmierzającego do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów jest równoznaczne z obciążeniem tym obowiązkiem właściciela nieruchomości.

Rzecznik w korespondencji z MKiŚ nie kwestionował, jako takiej, zasady subsydiarnej odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, na której nielegalnie zdeponowano odpady. Zwracał jednak uwagę na przypadki, gdy staje się to źródłem sytuacji trudnych do zaakceptowania z perspektywy zasady sprawiedliwości społecznej.

Sprawy obywateli wskazują, że dochodzi na tej podstawie do obciążania kosztami usuwania odpadów, sięgającymi znacznych kwot, osób oczywiście nieodpowiedzialnych za nielegalne składowanie odpadów. Do takiego wniosku skłaniają wyniki postępowań przygotowawczych, które zazwyczaj nie prowadzą do ustalenia sprawców podrzucenia odpadów.

Jako rozwiązanie problemu RPO wskazywał wprowadzenie mechanizmu uzyskiwania przez osoby, które znalazły się w takiej sytuacji, wsparcia finansowego ze środków publicznych. Istotnym argumentem na rzecz takiego rozwiązania jest fakt, że jednostki samorządu terytorialnego - znajdujące się w takiej samej sytuacji, jak osoby, którym podrzucono odpady - uzyskały możliwość wsparcia finansowego z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodne na usunięcie odpadów.

Na swe ostatnie pismo do resortu w tej sprawie RPO nie otrzymał odpowiedzi. Dlatego Marcin Wiącek prosi min. Paulinę Hennig-Kloskę o aktualne stanowisko.

V.7203.5.2023