Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Kontrolę żywności sprawuje w Polsce kilka państwowych organów – NIK wykazała wiele mankamentów takiej sytuacji
• Dziś problemem jest już np. samo ustalenie, która z kilku inspekcji i w jakim zakresie powinna nadzorować danego przedsiębiorcę
• W efekcie podlega on rożnym kontrolom i mogą być na niego nałożone dwie niezależne sankcje. A mogą być i takie obszary jego  działalności, których kontrola nie obejmie 
• Sytuację mogłoby naprawić ujednolicenie urzędowej kontroli żywności
• AKTUALIZACJA: Analiza NIK była jednostronnie negatywna, a jej wnioski w wielu aspektach nieaktualne, niewłaściwe i wyolbrzymione  – odpowiada resort zdrowia
• Wskazuje m.in. na niezrozumienie przez NIK celów  prawa żywnościowego, bo głównym gwarantem bezpieczeństwa żywności są nie systemy stworzone dla skutecznej kontroli, lecz przede wszystkim systemy bezpieczeństwa wdrożone przez przedsiębiorców
   

Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do Ministra Zdrowia jako koordynatora bezpieczeństwa żywności. Chodzi o stanowisko co do możliwości wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych przez NIK. Byłoby to możliwe, gdyby utworzyć jeden wyspecjalizowany organ kontroli żywności.

Prawo do właściwego wyżywienia wpisuje się w prawa człowieka do ochrony życia i zdrowia oraz godności ludzkiej  i zalicza się do kategorii praw podstawowych. A żywność „właściwa” musi być przede wszystkim bezpieczna i zdrowa. Warunkiem skutecznej ochrony ludzi przed żywnością niebezpieczną, która nie spełnia norm, jest bieżąca, sprawnie działająca kontrola.

Dlatego  RPO z dużym niepokojem przyjął wnioski Megainformacji Najwyższej Izby Kontroli pt. "System bezpieczeństwa żywności w Polsce - stan obecny i pożądane kierunki zmian". Mowa w niej bowiem o wielu mankamentach organizacji tej kontroli. Zagrożenia wynikają głównie z braku spójnego i efektywnego systemu nadzoru nad bezpieczeństwem produkcji i dystrybucji żywności.

Kontroli żywności dokonuje kilka instytucji: Państwowa Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Weterynaryjna, Inspekcja jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Mimo że kompetencje między nimi są podzielone, to często wzajemnie nakładają się na siebie i nie są czytelne. A to prowadzi do sporów kompetencyjnych. 

Kontrolę tę reguluje wiele niespójnych aktów prawnych. Do określenia kompetencji i relacji pomiędzy inspekcjami stosowana jest zróżnicowana terminologia. Z powodu niejasności w zakresie kompetencji i częstego dublowania działań, inspekcje zawierają między sobą umowy o współdziałaniu.

W ocenie NIK ujednolicenie struktur kontroli może w znacznym stopniu zminimalizować zdiagnozowane problemy, a w niektórych aspektach całkowicie je wyeliminować.

Z perspektywy RPO ważne jest, że uproszczenie systemu niewątpliwie uczyni go mniej uciążliwym dla przedsiębiorcy. Dziś problemem staje się już samo ustalenie, która inspekcja i w jakim zakresie powinna nadzorować danego przedsiębiorcę. W efekcie przedsiębiorcy w tym samym zakresie podlegają kilku kontrolom, a mogą też występować takie obszary działalności, których kontrola nie obejmie, co w efekcie wpływa na szczelność systemu. 

Jeśli przedsiębiorca z rynku spożywczego prowadzi zróżnicowaną działalność to jest kontrolowany przez różne organy. Przy stwierdzeniu  nieprawidłowości związanej zarówno z jakością, jak i bezpieczeństwem, istnieje możliwość nałożenia na niego dwóch niezależnych sankcji. Konsolidacja inspekcji i oddanie nadzoru jednemu organowi pozwoliłyby zaś w dłuższej perspektywie np. na: zwiększenie efektywności, skuteczności i przejrzystości kontroli, uproszczenie procedur, wprowadzenie i stosowanie jednolitych zasad sankcjonowania naruszeń prawa żywnościowego.

29 czerwca 2017 r. do Sejmu wniesiono rządowy projekt ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności (druk sejmowy nr 1685), w którym przewidywano powołanie nowej inspekcji, realizującej kompleksowo urzędowe kontrole żywności w miejsce obecnie funkcjonujących.

W uzasadnieniu projektu pisano, że „urzędowy nadzór i kontrola tego obszaru obejmuje [...] wszystkie podmioty działające na rynku spożywczym, tworzące tzw. łańcuch żywnościowy. Dotyczy to zarówno produkcji pierwotnej, przetwarzania, transportu, sprzedaży żywności, w tym wszystkich czynników mających wpływ na jej jakość i bezpieczeństwo, jak i otoczenie z nią związane, takich jak dobrostan zwierząt czy zapewnienie uczciwych praktyk stosowanych przez podmioty sektora spożywczego. Kontrola ta powinna urzeczywistniać tzw. ideę od pola do stołu, a więc kompleksowy i całościowy nadzór nad żywnością”. 

Podjęty w 2017 r. proces legislacyjny rządowego projektu Ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa nie został jednak sfinalizowany, m.in. z powodu negatywnego stanowiska Ministra Zdrowia.

Dlatego Marcin Wiącek prosi ministra Adama Niedzielskiego o stanowisko, zwłaszcza co do możliwości wyeliminowania stwierdzonych przez NIK nieprawidłowości  dzięki przekazaniu ogółu kompetencji jednemu wyspecjalizowanemu organowi.

Odpowiedź wiceministra zdrowia Waldemara Kraski

Na wstępie pragnę zauważyć, że prezentowana Analiza oparta została na wynikach kontroli NIK przeprowadzonych w latach 2013-2019. Cztery spośród dziewięciu kontroli objętych przedmiotową Analizą dotyczyły lat 2013-2016, co oznacza, że NIK odniosła się do obszaru objętego kontrolą, który funkcjonował ponad siedem lat temu. Należy zatem zaznaczyć, że przedstawione informacje opisują stan faktyczny z okresu, którego nie można bezpośrednio odnosić do chwili obecnej, tym bardziej, że w przypadku Informacji o wynikach kontroli pt. „Dopuszczenie do obrotu suplementów diety” NIK przeprowadziła kolejną kontrolę funkcjonowania powyższego obszaru w latach 2017¬2020. W ww. Analizie nie uwzględniono jednak jej wyników. Podkreślenia wymaga więc fakt, że NIK była w posiadaniu wiedzy o aktualnym stanie faktycznym w przedmiotowym zakresie, a pomimo tego nie skorzystała z niej w procesie przygotowywania przedmiotowej Analizy.

Analiza w jednostronnie negatywny sposób ocenia i opisuje nie tylko nadzór nad bezpieczeństwem żywności w Polsce, ale również sugeruje, jakoby polska żywność była gorsza jakościowo i mniej bezpieczna niż żywność dostępna w innych krajach. Sposób prezentowanych informacji wpływa negatywnie nie tylko na zaufanie konsumentów, ale również wizerunek podmiotów branży spożywczej działających w Polsce, a także rolników i eksporterów żywności. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niezrozumienie przez NIK celów przepisów prawa żywnościowego. Zgodnie z obowiązującym prawem to nie systemy stworzone dla skutecznej kontroli urzędowej są głównym gwarantem bezpieczeństwa żywności, lecz przede wszystkim systemy bezpieczeństwa wdrożone przez przedsiębiorców. 

Zgodnie z przepisami UE, przedsiębiorcy są zobligowani do zapewnienia identyfikacji żywności, którą otrzymali od dostawcy oraz udokumentowania etapów sprzedaży „krok w przód, krok w tył”, tj. zgodnie z art. 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE. L Nr 31, ze zm.). Organy kontrolujące system identyfikowalności poddają go weryfikacji, co nie zwalnia jednocześnie przedsiębiorców z jego utrzymania i wewnętrznego nadzoru.

Dodatkowo pragnę zwrócić uwagę, iż ustalenia NIK z 2016 r., dotyczące współpracy różnych inspekcji nie są aktualne. Podkreślenia wymaga, że Analiza NIK wielokrotnie wskazuje rolę Inspekcji Handlowej (IH), pomimo iż zadania IH w zakresie związanym z żywnością zostały przekazane ustawowo Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych. Zmiana ustawy kompetencyjnej była elementem usprawnienia i ewolucji systemu nadzoru nad żywnością.

Należy także podkreślić, że organy urzędowej kontroli żywności zacieśniły współpracę, czego przykładem może być m.in. porozumienie zawarte w 2018 r. pomiędzy Państwową Inspekcją Sanitarną (PIS) i Inspekcją Weterynaryjną. Porozumienie to w sposób jednoznaczny określiło kompetencje inspekcji do nadzoru nad określonymi grupami podmiotów. Ponadto, Inspekcje współpracują w ramach obowiązujących systemów międzynarodowych, np. Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach (ang. Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF) oraz systemu pomocy i współpracy administracyjnej (ang. Administrative Assistance and Cooperation, ACC). Pomimo dostępnych dowodów na owocną współpracę obu Inspekcji, NIK nie odnosi się do pozytywnych skutków podpisanego porozumienia.

W Analizie, opierając się o audyt Komisji Europejskiej pt. „Ocena systemu kontroli urzędowych dotyczących bezpieczeństwa mikrobiologicznego żywności niepochodzącej od zwierząt”, NIK wskazała na brak koordynacji i współpracy pomiędzy organami kontrolnymi, informując, że organy Inspekcji nie znały liczby niezarejestrowanych podmiotów prowadzących produkcję podstawową. Odnosząc się do wskazanego braku współpracy PIS z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), istotne jest zwrócenie uwagi, że ARMIR nie jest organem urzędowej kontroli, a więc brak udostępniania rejestru producentów pierwotnych organom PIS nie powinien być rozpatrywany jako brak współpracy organów kontrolnych. Ponadto, organy PIS od 2016 r. intensyfikują działania kontrolne w powyższym zakresie, a także - pomimo braku obowiązku - prowadzą działania edukacyjne, zachęcając rolników do rejestracji, a także edukując w obszarze wymagań higienicznych. Od czasu audytu KE, PIS podjęła wiele działań, które przynoszą pozytywne efekty, np. rolnicy rejestrują się w PIS, zaś cykl szkoleń z kryteriów mikrobiologicznych dla Inspektorów poprawia jakość prowadzonego nadzoru.

Odnosząc się zaś do kwestii dostępnych systemów nadzoru nad bezpieczeństwem żywności w różnych krajach Unii Europejskiej (UE), uprzejmie informuję, że system kontroli w państwach członkowskich UE może być, i jest, zbudowany w różny sposób, biorąc pod uwagę zarówno uwarunkowania historyczne, wielkość kraju, jak również rozwinięty system administracyjny państwa. W związku z tym struktury systemów kontroli bezpieczeństwa żywności w krajach UE różnią się w sposób istotny - od całkowitego rozproszenia kompetencji wśród landów/communities (tak jak ma to miejsce w Hiszpanii czy Niemczech), do generalnego ujednolicenia systemów w krajach takich jak Litwa czy Estonia. Różne są też modele koordynacji i współpracy w tym zakresie na szczeblach ministerialnych w poszczególnych krajach. Komisja Europejska publikuje tzw. Profile Krajów, których celem jest opisanie systemów kontroli wdrożonych przez poszczególne kraje członkowskie. Dokumenty te wskazują, że w większości krajów systemy wymagają wielosektorowej współpracy na kilku szczeblach administracyjnych oraz zaangażowania różnych organów centralnych, w tym zazwyczaj dwóch wiodących - zarówno w obszarach zdrowia, jak i rolnictwa.

W tym miejscu pragnę podkreślić, że nadzór w zakresie bezpieczeństwa żywności i żywienia, sprawowany przez organy PIS, ma charakter kompleksowy i wpisuje się w szeroko rozumiany nadzór epidemiologiczny. Nadzór w zakresie bezpieczeństwa żywności i żywienia sprawowany przez organy PIS stanowi, jak wskazano powyżej, szerokie spektrum przedsięwzięć, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego ludności, a w przypadku wystąpienia zagrożeń - szybkie i skuteczne identyfikowanie jego czynników (dochodzenia epidemiologiczne) oraz eliminowanie źródeł tego zagrożenia. Nie jest możliwe zatem oderwanie nadzoru nad bezpieczeństwem żywności od pozostałych zakresów działania PIS.

Podsumowując pragnę po raz kolejny zaznaczyć, że sformułowane w Analizie NIK wnioski, jak również ocena działania PIS, były w wielu aspektach nieaktualne, niewłaściwe i wyolbrzymione, a w niektórych przypadkach podważały także założenia ustawodawstwa (m.in. w zakresie substancji dodatkowych). Polska jest jednym z krajów, który bada żywność pod kątem zawartości substancji dodatkowych, a także kryteriów czystości tych substancji, dlatego też wskazywanie tego obszaru jako niewłaściwie nadzorowanego jest nieuprawnione i stawia jakość polskiej żywności w złym świetle. 

Komentarz do wyników kontroli NIK i opublikowanych informacji można znaleźć na stronie GIS: https://www.gov.pl/web/gis/informacja-gis-onadzorze-nad-substancjami- dodatkowymi-w-zywnosci-w-zwiazku-z-publikacja-nik3.

V.7018.1075.2021