Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nawet po nowelizacji ustawa nie będzie gwarantowała adekwatnej ochrony wolności i praw osób, które według Państwowej Komisji miały działać pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP
• Naruszenie prawa do ochrony dobrego imienia danej osoby nastąpi już w chwili wydania takiej decyzji i podania jej do publicznej wiadomości
• Wprawdzie decyzję Komisji można będzie zaskarżyć do sądu powszechnego (apelacyjnego), ale nie wstrzyma to jej ogłoszenia
• Ustawa nie przewiduje ani dodatkowego podawania do wiadomości publicznej wyroku sądu o uchyleniu czy zmianie decyzji Komisji, ani zamieszczenia go w raporcie Komisji 
• Dlatego osoba będąca adresatem decyzji Komisji powinna mieć prawo do skierowania sprawy do sądu jeszcze przed podaniem raportu do publicznej wiadomości - uważa Rzecznik Praw Obywatelskich 
  

RPO Marcin Wiącek przedstawił marszałkowi Senatu uwagi do ustawy z 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP w latach 2007–2022 oraz niektórych innych ustaw.

Stanowisko co do samej ustawy o Państwowej Komisji z 14 kwietnia 2023 r. RPO przedstawił Senatowi 28 grudnia 2022 r. W zakresie nieobjętym nowelizacją pozostaje ono aktualne. 

Co zmienia nowelizacja

Najważniejszą zmianą jest pozbawienie Komisji kompetencji do stosowania tzw. środków zaradczych, które w istocie były sankcjami o charakterze represyjnym. Ponadto decyzja Komisji nie będzie pozbawiała „rękojmi należytego wykonywania czynności w interesie publicznym”.

Komisja nie będzie zatem dysponowała upoważnieniem do stosowania środków będących w rzeczywistości karami za działania „pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP”. Było to zasadniczym motywem uznania ustawy za niekonstytucyjną w opinii RPO z 28 grudnia 2022 r. 

Również jednak po nowelizacji Komisja będzie mogła wydawać decyzje administracyjne stwierdzające, że działanie określonej osoby „było działaniem pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP”. Teraz takie decyzje Komisji będą mogły być zaskarżone do sądu apelacyjnego w procedurze cywilnej. Od orzeczenia będzie przysługiwała kasacja.

Mimo to nowelizacja nie zmienia zasadniczego założenia ustawy: stworzenia niesądowego organu władzy publicznej, do którego kompetencji będzie należało prowadzenie czynności o charakterze śledczym i dokonywanie na ich podstawie oceny postępowania konkretnych osób z punktu widzenia działania „pod wpływem rosyjskim” i „na szkodę interesów RP”. 

Nie zmienia się również zasada, zgodnie z którą decyzje Komisji będą udostępniane opinii publicznej – również w razie ich zaskarżenia.  Wniesienie apelacji nie wstrzyma podania decyzji do publicznej wiadomości. Teoretycznie nie można wykluczyć, że sąd będzie mógł wydać taki zakaz, odwołując się do przepisów o zabezpieczeniu powództwa. Jednak skuteczność tego środka jest wysoce wątpliwa.

Ustawa nie przewiduje dodatkowego podawania do wiadomości publicznej wyroku sądu uchylającego czy zmieniającego decyzję Komisji, jak również procedury nakazującej zamieszczenie informacji o wyroku w opublikowanym już raporcie Komisji.

To nie sprawa z zakresu administracji publicznej

Rozstrzygnięcie o zarzucie działania określonej osoby pod wpływem rosyjskim nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Jest to rozstrzygnięcie o zarzucie dotyczącym działania określonego w sposób zbliżony do znamion przestępstwa tzw. zdrady dyplomatycznej (art. 129 Kodeksu karnego). Ponadto decyzja odpowiada treści środka karnego w postaci podania wyroku do publicznej wiadomości (art. 39 pkt 8 Kodeksu karnego). 

Dla osiągnięcia zakładanego celu posłużono się nieadekwatną konstrukcją prawną (decyzją administracyjną), co uzasadnia zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji, wywodzonej z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego).

Konstytucja nie wyklucza tworzenia szczególnych organów administracji publicznej, upoważnionych do rozstrzygania określonej kategorii spraw administracyjnych, związanych z negatywnie ocenianym przez ustawodawcę zjawiskiem społecznym. 

Przykładem jest Komisja ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Nie ma ona jednak upoważnienia do wydawania decyzji przypisujących konkretnym osobom naganne lub niezgodne z prawem działania. Może ona zaś uchylać lub stwierdzać nieważność decyzji administracyjnych, co jest klasycznym działaniem z zakresu administracji publicznej. 

Konstytucja nie wyklucza również tworzenia pozasądowych organów śledczych, których celem jest zbadanie określonej sprawy, mogące obejmować wskazania co do odpowiedzialności konkretnych osób za pewne działania. Chodzi tu o sejmową komisję śledczą.

Konstytucja stawia jednak liczne ograniczenia, gdy chodzi o zakres spraw, jakimi może się zajmować komisja śledcza, a także kręgu osób, których działalność może podlegać tzw. śledztwu sejmowemu. Przede wszystkim komisja śledcza może zajmować się zbadaniem konkretnie określonej sprawy, a nie permanentnym badaniem jakiegoś zagadnienia. Komisja śledcza może zajmować się działalnością osób czy instytucji objętych kontrolą sejmową, a więc – Rady Ministrów i podlegającym jej strukturom. 

Państwowa Komisja jest co prawda nazwana „organem administracji publicznej”, ale w istocie jest nieprzewidzianym w Konstytucji RP podmiotem, którego kompetencje odbiegają od kompetencji przysługujących znanym polskiemu prawu organom administracji publicznej. Ponadto pokrywają się one, a nawet wykraczają poza dopuszczalny zakres kompetencji sejmowych komisji śledczych. 

Nowelizacja pozostawiła możliwość wydawania przez Komisję decyzji stwierdzających, że konkretna osoba pod wpływem rosyjskim podejmowała działania na szkodę RP. Taka decyzja będzie jawna dla opinii publicznej, a także będzie elementem raportów z działalności Komisji.

Niezależnie od braku sankcji, stwierdzenie w akcie organu władzy publicznej, podawanym do publicznej wiadomości, że określona osoba wyrządziła szkodę, działając pod wpływem rosyjskim, jest wyrazem potępienia przez państwo, stygmatyzującym ją w opinii publicznej i godzącym jej dobre imię. Taki skutek decyzji Komisji nie będzie ulegał zawieszeniu do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, chyba że zdecydowałby się on na zastosowanie przepisów o zabezpieczeniu powództwa. Ta możliwość jest jednak tylko teoretyczna, gdyż ustawa nie zakazuje niezwłocznego podania decyzji do publicznej wiadomości z chwilą jej wydania czy niezwłocznie po jej wydaniu.

Z uwagi na zasadę jawności prac komisji wolno sądzić, że decyzje Komisji będą ogłaszane w czasie posiedzeń lub rozpraw, a więc apelacja do sądu będzie kierowana wobec decyzji już podanej do publicznej wiadomości.

Z tych przyczyn należy stwierdzić, że skutek w postaci naruszenia prawa do ochrony dobrego imienia nastąpi już w chwili jej wydania i podania do publicznej wiadomości. Dla wystąpienia tego skutku nie ma znaczenia to, że za działanie wskazane w decyzji nie będzie wymierzana sankcja, ani też to, że od decyzji będzie przysługiwał środek odwoławczy do sądu powszechnego. 

Już bowiem z chwilą wydania decyzji osoba w niej wskazana stanie się dotknięta swoistą infamią, gdyż będzie w przestrzeni publicznej, wśród przynajmniej części społeczeństwa, postrzegana jako osoba, która wyrządziła szkodę Rzeczypospolitej Polskiej, działając pod wpływem rosyjskim. 

Jak TK oceniał wcześniejsze komisje tego typu

Należy nawiązać do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który oceniał regulacje prawne przewidujące możliwość urzędowego zakwalifikowania czyjejś działalności, czemu nie towarzyszyła sankcja, jednak skutek miał charakter piętnujący, prowadził do stygmatyzacji i wkroczenia w prawo do ochrony dobrego imienia.

W wyroku z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt K 51/07, TK wypowiadał się nt. zasad działania i kompetencji Komisji Weryfikacyjnej w związku z likwidacją Wojskowych Służb Informacyjnych. TK wyjaśnił, że „Instytucja raportów sporządzanych przez określone osoby na zlecenie organów władzy publicznej lub przez organy tej władzy wyposażone w kompetencje kontrolne, raportów zawierających opis i ocenę funkcjonowania określonych instytucji publicznych może stanowić ważny instrument zapewniania praworządnego i skutecznego działania tych instytucji, a w szczególności ważny instrument urzeczywistniania prawa do dobrej administracji. W sytuacji, w której zachodzi uzasadnione podejrzenie, że określona służba państwowa nie realizuje prawidłowo swoich zadań, uzasadniony interes społeczny przemawia za posłużeniem się wymienionym instrumentem w celu ustalenia i ujawnienia stanu faktycznego”. 

Ten pogląd należy odnieść również do raportów, jakie będą przygotowywane przez Państwową Komisję. 

TK uznał jednak, że publikacja raportu Komisji Weryfikacyjnej z imiona i nazwiskami określonych osób „może naruszać dobre imię tych osób i stanowi formę napiętnowania tych działań wobec opinii publicznej”. Raport ten dotyczył – podobnie jak w przypadku Państwowej Komisji – działalności nie tylko nielegalnej, ale również zgodnej z prawem. 

Publikacja raportu nie wiązała się z wymierzeniem jakiejkolwiek sankcji. Jednak sam fakt wskazania kogoś w raporcie w określonym kontekście stanowił formę napiętnowania, a więc z punktu widzenia ochrony wolności i praw człowieka była to postać sankcji sensu largo, polegającej na pozbawieniu reputacji i dobrego imienia. 

Dlatego też TK orzekł, że efektywna ochrona prawa do dobrego imienia wymaga, aby „zapewnić zainteresowanym możliwość skutecznej ochrony swoich praw jeszcze przed opublikowaniem raportu”. TK uznał, że jeszcze przed podaniem raportu do publicznej wiadomości osoba, o której informacje pojawiły się w raporcie, powinna mieć prawo do skierowania sprawy do sądu. Kontrola następcza byłaby w związku z tym nieskuteczna. 

Stanowisko TK wyrażone w tym wyroku należy wprost odnieść do opiniowanej ustawy. Wprowadza ona co prawda środek ochrony sądowej, jakim jest apelacja, jednak będzie miał on charakter następczy. Decyzja Państwowej Komisji może wywołać nieodwracalne skutki w dobrach osoby – i skutki te nie zostaną w pełni zniwelowane, nawet jeśli po kilku miesiącach czy latach sądy uchylą decyzję.

Kolejnym orzeczeniem TK, które warto odnotować, jest wyrok z 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, dotyczący ustawy lustracyjnej.  Jest tam wątek uznania określonej grupy osób za tzw. osobowe źródło informacji w wyniku upublicznienia informacji o tej działalności. Nie towarzyszyła temu sankcja prawna, lecz napiętnowanie, polegające na natychmiastowej stygmatyzacji społecznej z chwilą ujawnienia działalności określonej osoby w przeszłości. 

Z tych przyczyn TK stwierdził, że – jakkolwiek uznanie osoby za „źródło informacji” nie skutkowało ukaraniem – ustawa miała „charakter penalny”, a więc należało do jej oceny odpowiednio stosować standardy odpowiedzialności karnej (art. 42 Konstytucji). Jednym z tych standardów jest zasada domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji), z której wynika, że przypisanie człowiekowi popełnienia nagannego czynu, jeśli wywołuje napiętnowanie i stygmatyzację społeczną, może być wyłącznie wynikiem orzeczenia sądu, a nie decyzji organu pozasądowego, w szczególności organu administracji publicznej. 

Standard ten odnosi się odpowiednio do decyzji Państwowej Komisji.  Z uwagi na skutki społeczne i następstwa w sferze ochrony dobrego imienia ustawa powinna być zakwalifikowana jako „penalna” w rozumieniu przyjętym przez TK. Tym samym stosują się do niej odpowiednio standardy warunkujące dopuszczalność obalenia domniemania niewinności wyłącznie orzeczeniem sądowym.

Podsumowanie 

Ustawa nowelizująca uchyla co prawda część zastrzeżeń z opinii RPO z 28 grudnia 2022 r. oraz opinii ekspertów, jednak również po jej wejściu w życie będzie ona nadal budzić istotne wątpliwości konstytucyjne. 

Ustalenie, czy działania określonych osób lub instytucji były podejmowane pod wpływem obcego państwa i na szkodę interesów RP, leży w interesie publicznym i służy ochronie bezpieczeństwa państwa (art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Powinno się to jednak odbywać za pomocą przewidzianych w Konstytucji instytucji i środków prawnych, z poszanowaniem wolności i praw człowieka, w tym w szczególności prawa do ochrony dobrego imienia (art. 47 Konstytucji).

Tymczasem również po wejściu w życie ustawy nowelizującej wśród kompetencji Państwowej Komisji pozostawione będzie prawo do wydawania decyzji stwierdzających, że określona osoba działała pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP. Decyzja taka – mimo że nie będzie jej towarzyszyła sankcja sensu stricto - będzie stanowiła wyraz potępienia przez państwo określonych czynów (w tym czynów, które w chwili ich dokonania nie naruszały prawa). Tym samym wywoła natychmiastowy skutek w postaci napiętnowania i społecznej stygmatyzacji osoby wskazanej w decyzji, naruszający – niekiedy w sposób nieodwracalny – reputację i dobre imię takiej osoby.

Adekwatna ochrona konstytucyjnego prawa do ochrony dobrego imienia wymaga, aby zapewnić jednostce nie dowolny, ale efektywny, środek ochrony sądowej. Jest nim środek o charakterze uprzednim, to znaczy umożliwiający przynajmniej zweryfikowanie postawionych zarzutów przez sąd przed podaniem informacji o działaniach określonej osoby do wiadomości publicznej. Zaproponowana w ustawie nowelizującej konstrukcja nie spełnia tego standardu. W szczególności wniesienie apelacji od decyzji Państwowej Komisji będzie następowało już po tym, jak decyzja zostanie podana do publicznej wiadomości. W konsekwencji skutek w obszarze wolności i praw człowieka, w tym prawa do ochrony dobrego imienia, będzie wywołany już z chwilą wydania decyzji.

Z powyższych przyczyn należy uznać, że ustawa nie będzie gwarantowała adekwatnej ochrony wolności i praw osób, których działalność zostanie przez Komisję zakwalifikowana jako działalność pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP. 

II.510.533.2023