Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Za naruszenie tym samym czynem więcej niż jednego przepisu prawa drogowego kierowca może otrzymać dowolnie wysoką sumę punktów karnych, które się sumują
• Przekroczenie granicy 24 punktów może być zatem skutkiem tylko jednego czynu 
• Rzecznik Praw Obywatelskich występuje do MSWiA o zmianę przepisów,  aby chronić obywatela przed zbyt uznaniowym przyznawaniem punktów karnych
• Proponuje np., że jeśli suma punktów odpowiadających naruszeniom przekraczałaby 15, to kierowca otrzymywałby ich właśnie tyle
• AKTUALIZACJA: Zasada sumowania punktów (bez określania górnego limitu) niewątpliwie przyczyniła się do skutecznego dyscyplinowania kierujących pojazdami mechanicznymi. Zaproponowany przez Pana Rzecznika wąski i wybiórczy charakter zmian legislacyjnych należy oceniać jako nieuzasadniony z punktu widzenia potrzeby zapewnienia optymalnego poziomu ochrony życia i zdrowia wszystkich uczestników ruchu drogowego - odpisało MSWiA.
• Resort cyfryzacji, w ramach CEK, przygotowuje zaś nową ewidencję punktową, która zastąpi ewidencję prowadzoną przez Policję i będzie tworzyć zupełnie nowy system nadzoru nad kierującymi pojazdami

Analiza wniosków obywateli do BRPO ujawniła niespójność legislacyjną pomiędzy art. 17 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, art. 98 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz § 3 rozporządzenia MSWiA z 15 września 2022 r. w sprawie ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego.

Delegacja do wydania rozporządzenia znajduje się w art. 17 ust. 7 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. Zgodnie z nią, rozporządzenie ma określać: 

• sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym lub motorowerem,
• tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, 
• sposób i tryb udzielania osobie wpisanej do ewidencji informacji i wydawania zaświadczeń o dotyczących tej osoby naruszeniach wpisanych do ewidencji i przypisanych im punktach. 

Sposób uregulowania tej kwestii może budzić wątpliwości w związku z zasadami prawidłowej legislacji, które orzecznictwo konstytucyjne wywodzi z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że dla oceny zgodności danego przepisu z wymogami poprawnej legislacji istotne są trzy założenia: 

1. każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 
2. przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 
3. przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r., gdy kierujący dopuścił się jednym czynem dwóch lub większej liczby naruszeń, do ewidencji wpisuje się wszystkie popełnione naruszenia, przypisując każdemu  odpowiadającą mu liczbę punktów.

Nieobowiązujący od 4 czerwca 2018 r. (od wejścia w życie art. 14 ust. 1 ustawy z 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw) art. 98 u.k.p. stanowił, że kierowca lub osoba posiadająca pozwolenie na kierowanie tramwajem, która kierując pojazdem popełniła naruszenie przepisów ruchu drogowego stwierdzone mandatem karnym, prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym, otrzymywała punkty odpowiadające temu naruszeniu z dniem uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. Przepis ten wskazywał, że każdemu takiemu naruszeniu odpowiada określona liczba punktów w skali od 1 do 15 w zależności od stopnia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i wagi naruszenia.  W przypadku popełnienia kilku naruszeń punkty im odpowiadające były sumowane. Jeżeli suma punktów odpowiadających naruszeniom przekraczała liczbę 15, osoba ta otrzymywała 15 punktów.

Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. nie zawiera ograniczenia odnoszącego się do sytuacji jednoczesnego popełnienia kilku naruszeń, gdy suma punktów odpowiadających naruszeniom przekracza 15. Za popełnienie jednym czynem więcej niż jednego naruszenia opisanego w rozporządzeniu można otrzymać dowolnie wysoką sumę punktów, z ograniczeniami wynikającymi z załącznika oraz z drobnymi modyfikacjami opisanymi w § 3 rozporządzenia. 

Jednocześnie w ustawie ważnej z punktu widzenia odpowiedzialności za popełnienie wykroczeń ustawodawca posłużył się konstrukcją eliminacyjnego zbiegu przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z art. 9 § 1 Kodeksu wykroczeń, jeżeli czyn wyczerpuje znamiona wykroczeń określonych w dwóch lub więcej przepisach ustawy, stosuje się przepis przewidujący najsurowszą karę, co nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu środków karnych na podstawie innych naruszonych przepisów. 

Taka konstrukcja zasadniczo ogranicza konsekwencje prawne dla obywatela płynące z jednoczesnego naruszenia więcej niż jednej z zasad ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw minister właściwy ds. informatyzacji w porozumieniu z ministrem ds. transportu ma ogłosić w Dzienniku Ustaw i na stronie podmiotowej BIP urzędu obsługującego ministra ds.  informatyzacji komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ma zostać ogłoszony w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie.

Obecnie więc tylko od decyzji ministra, kierującego działem administracji rządowej – informatyzacja, zależy, czy w przypadku jednoczesnego popełnienia kilku naruszeń i przekroczeniu po ich zsumowaniu liczby 15, osoba ta otrzyma równo 15 punktów czy też liczbę odpowiadającą ich sumie oraz czy po przekroczeniu liczby 24 punktów zaistnieje podstawa faktyczna do zastosowania obowiązków z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz art. 98a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 u.k.p. 

A to będzie wystarczającą przesłanką, aby starosta przesłał informację o obowiązku poddania się odpowiednio badaniom psychologicznym lub ukończenia odpowiednich kursów reedukacyjnych albo wydania przez starostę decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy - zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz pkt 3 lit b u.k.p.

W ocenie RPO omawiane  unormowania powinny być ujęte tak, aby zakres ich zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw. Zasadny wydaje się zatem  postulat modyfikacji obecnego stanu prawnego.

Rzecznik poddaje zatem pod rozwagę Ministra zainicjowanie procesu legislacyjnego w celu zmiany art. 14 ust. 1 ustawy z 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez wykreślenie z niego odesłania do art. 98 u.k.p., uchylenie art. 17 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. i odpowiednią modyfikację § 3 ust. 2  rozporządzenia MSWiA.

Alternatywnie, korzystne dla obywateli rezultaty legislacyjne można osiągnąć także  dopisaniem do art. 17 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. kolejnych zdań w brzmieniu „W przypadku jednoczesnego popełnienia kilku naruszeń przez osobę, o której mowa w zdaniach poprzedzających, punkty im odpowiadające sumuje się. Jeżeli suma punktów odpowiadających naruszeniom przekracza 15, osoba ta otrzymuje 15 punktów" i odpowiednią modyfikację § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji kierujących pojazdami.

Rozwiązanie takie będzie spójne z zasadami karania wynikającymi z Kodeksu wykroczeń w przypadku, gdy sprawca jednym czynem popełnia więcej niż jedno wykroczenie. Jednocześnie będzie to swoistą tarczą dla obywatela przed zbyt uznaniowym przyznawaniem punktów karnych, które w obecnym stanie prawnym może doprowadzić nawet do przekroczenia granicy 24 punktów przy popełnieniu tylko jednego czynu.

Marcin Wiącek zwraca się zatem do ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego  o rozważenie zainicjowania odpowiednich prac legislacyjnych.

Odpowiedź Macieja Wąsika, sekretarza stanu w MSWiA

Generalną zasadą przypisywania punktów za wszystkie ujawnione naruszenia - jak było to dotychczas - jest ich sumowanie bez określenia górnego limitu, za wyjątkiem przypadków szczegółowo określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 września 2022 r. w sprawie ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego.

W ocenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu wprost przyczyniają się do realizacji celów i założeń ustawodawcy, o których mowa w ustawie z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustawy. Są one ukierunkowane na istotne wzmocnienie oddziaływania prewencyjnego (odstraszającego) wobec kierujących pojazdami mechanicznymi, powodujących wysoki stopień ryzyka i zagrożenia w ruchu drogowym, szczególnie dla życia i zdrowia „słabszych współużytkowników drogi”. Konsekwencje poważnego naruszenia zasad ruchu drogowego obejmują m.in. surowszą odpowiedzialność karną oraz dolegliwość administracyjną, polegającą na szybszym trybie kierowania na egzamin kontrolny w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego (WORD). Egzamin sprawdza kompetencje kierowcy do zgodnego z przepisami, bezpiecznego, energooszczędnego, sprawnego i nieutrudniającego innym uczestnikom ruchu drogowego poruszania się po drodze publicznej.

Zobiektywizowane dane jednoznacznie wskazują, że przyjęta przez prawodawcę interwencja legislacyjna zaczęła przynosić konkretne i wymierne efekty. Jak wynika z oficjalnych statystyk policyjnych za 2022 r.   , pierwszy raz w historii liczba osób zabitych w wypadkach drogowych w naszym kraju nie przekroczyła 19005. Ponadto, liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych w Polsce spadła w ciągu ostatnich 10 lat aż o 47% - w 2012 r. na polskich drogach zginęło 3571 osób, natomiast w 2022 r. - 1896. Z danych gromadzonych przez Komisję Europejską wynika, że w Polsce nastąpił znaczny spadek wskaźnika liczby zabitych w wypadkach drogowych w przeliczeniu na 1 mln mieszkańców. W 2022 r. wyniósł on 51, natomiast jeszcze w 2019 r. wynosił 77 .

Niewątpliwie jest to jeden z najwyższych spadków wskaźnika zabitych w wypadkach drogowych w Polsce wśród wszystkich krajów Unii Europejskiej. Dla potwierdzenia tej tezy warto dodać, że w 2023 r. Polska została po raz pierwszy laureatem nagrody Europejskiej Rady Bezpieczeństwa Transportu (ETSC) Road Safety Performance Index (PIN) Award. W ten sposób został doceniony niemal 50% spadek liczby ofiar śmiertelnych w naszym kraju w ciągu ostatnich dziesięciu lat.

W opinii MSWiA, zasada sumowania punktów (bez określania górnego limitu) niewątpliwie przyczyniła się do skutecznego dyscyplinowania kierujących pojazdami mechanicznymi, wdrażając ich do poszanowania zasad wynikających z prawa o ruchu drogowym. Tym samym, zaproponowany przez Pana Rzecznika wąski i wybiórczy charakter zmian legislacyjnych należy oceniać jako nieuzasadniony z punktu widzenia potrzeby zapewnienia optymalnego poziomu ochrony życia i zdrowia wszystkich uczestników ruchu drogowego.

Należy również odnieść się do zdefiniowanej przez Pana Rzecznika kwestii „niespójności legislacyjnej” w zakresie sposobu sumowania punktów, o którym mowa w art. 98 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Artykuł ten reguluje zasady prowadzenia nowych założeń dotyczących prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (ewidencja nie została jeszcze uruchomiona). Nowa ewidencja punktowa będzie w przyszłości administrowana przez ministra właściwego do spraw informatyzacji w ramach Centralnej Ewidencji Kierowców (CEK), która funkcjonuje w systemie informatycznym CEPiK 2.0. Zauważony przez Pana Rzecznika nieobowiązujący przepis art. 98 uokp wprowadza nowe założenia punktowe oraz szereg innych unormowań z nimi powiązanych (np. dotyczących grupy tzw. młodych kierowców). Rozwiązanie to ma obsługiwać infrastruktura informatyczna obecnie przygotowywana przez resort cyfryzacji. Całość tej struktury w przyszłości będzie tworzyć zupełnie nowy system nadzoru nad kierującymi pojazdami.

W kontekście zasady wynikającej z art. 9 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, należy jedynie zauważyć, że odmienny tryb postępowania w przypadku naruszenia jednym czynem dwóch lub więcej przepisów o ruchu drogowym jak dotąd nie został zakwestionowany w orzecznictwie, pomimo wieloletniej praktyki stosowania tych rozwiązań.

Ponadto uprzejmie informuję, w nawiązaniu do charakteru zmian zaproponowanych przez Pana Rzecznika, że ustawodawca dokonał już odpowiedniej korekty w systemie ewidencjonowania punktów. Ustawą z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw zmieniono bowiem art. 17 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zmiany polegają m.in. na skróceniu z 2 do 1 roku okresu referencyjnego warunkującego usunięcie punktów z ewidencji kierujących, naruszających przepisy ruchu drogowego. Osoba wpisana do ewidencji nie częściej niż raz na 6 miesięcy będzie miała możliwość (na własny koszt) uczestniczyć w stacjonarnym szkoleniu powodującym redukcję o 6 liczby punktów posiadanych przez kierowcę. Działaniem o charakterze następczym będzie konieczność wydania przez MSWiA nowego rozporządzenia oraz odpowiednie dostosowanie funkcjonalności w policyjnej ewidencji.

Reasumując, ewidencje punktowe dotyczące kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, o których mowa w art. 98 uokp i w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, to dwa niezależne od siebie narzędzia, które nie mogą jednocześnie funkcjonować w obrocie prawnym. Resort cyfryzacji, w ramach CEK, przygotowuje nową ewidencję punktową, która zastąpi ewidencję prowadzoną przez Policję. Charakter propozycji zmian legislacyjnych przedstawionych przez Pana Rzecznika aktualnie nie warunkuje pilnej potrzeby podejmowania inicjatywy z punktu widzenia właściwości MSWiA. Uwzględniając zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w przyszłości nie można wykluczyć potrzeby zmian w przepisach uokp, w tym także w zakresie art. 98 tej ustawy.

Mając jednakże na względzie normę wynikającą z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej , ewentualna zmiana w tym obszarze pozostaje w kompetencji Ministerstwa Infrastruktury.

II.510.247.2023