Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przepisy ograniczają prawa osób należących do związków zawodowych w okresie między rozwiązaniem stosunku pracy a formalnym uzyskania statusu osoby bezrobotnej 
• Według związkowców pracodawcy wykorzystują lukę, jaką tworzy ten przepis, w zakresie ochrony ciągłości członkostwa
• Zastępca rzecznika praw obywatelskich Stanisław Trociuk występuje w tej sprawie do Katarzyny Łażewskiej-Hrycko, głównego inspektora pracy
• AKTUALIZACJA: Osoby bezrobotne zachowują prawo przynależności do związków zawodowych, a jeśli nie są ich członkami mają prawo wstępowania do nich w przypadkach i na warunkach określonych ich statutami – odpowiada GIP

6 grudnia 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do GIP w sprawie rozwiązania stosunku pracy z przewodniczącym Niezależnego Związku Zawodowego Pracowników mBank S.A. W odpowiedzi, po zakończeniu postępowania, sformułowano wniosek o naruszeniu przepisów prawa pracy w tej sprawie oraz wskazano na bezpodstawne kwestionowanie przez pracodawcę zarówno statusu przewodniczącego jako członka związku zawodowego po ustaniu stosunku pracy, jak i statusu Związku jako takiego.

Problem art. 2 ust. 4 ustawy o związkach zawodowych

Kwestia pozostaje nadal w zainteresowaniu RPO w związku z wnioskiem skierowanym do Rzecznika przez Niezależny Związek Zawodowego Pracowników mBank S.A. dotyczący problemów z wykładnią i stosowaniem art. 2 ust. 4 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Ogranicza on prawa osób należących do związków zawodowych w okresie między rozwiązaniem stosunku pracy a chwilą formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu. 

Zdaniem przedstawicieli Związku, pracodawcy wykorzystują lukę, jaką tworzy ten przepis w zakresie ochrony ciągłości członkostwa w związku zawodowym przy jego ściśle literalnej wykładni. Podobne wątpliwości wyrażano także w doktrynie w odniesieniu do ochrony praw pracowników poniżej 18. roku życia. Istnieje więc ryzyko, że przepis ten może stanowić problem o charakterze systemowym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 Konstytucji RP obywatelom przysługuje wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach pracodawców. Według ust. 4 zakres wolności zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców oraz innych wolności związkowych może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe. 
Biorąc to pod uwagę należy wskazać, że art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka precyzuje, że prawo do tworzenia związków zawodowych oraz przystępowania do nich przysługuje każdemu.

Orzecznictwo ETPCz

Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka kwestia członkostwa w związku jest więc zatem co do zasady objęta sferą wolności i podlega przede wszystkim wewnętrznej regulacji (zob. wyrok ETPCz z 27 lutego 2007 roku w sprawie Associated Society of Locomotive Engineers & Firemen (ASLEF) przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 38). Podobnie określa to prawo art. 12 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 22 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

Zgodnie z orzecznictwem ETPCz oraz Trybunału Sprawiedliwości UE), prawo to obejmuje nie tylko prawo do założenia lub rozwiązania stowarzyszenia, ale również możliwość działania przez to stowarzyszenie w międzyczasie (zob. wyrok ETPCz z 17 lutego 2004 r. w sprawie Gorzelik i in. przeciwko Polsce, pkt 52; wyrok TSUE z 18 czerwca 2020 r. w sprawie C-78/18 Komisja Europejska przeciwko Węgrom, pkt 113).

Prawo to sprzeciwia się także stosowaniu zbyt restrykcyjnych regulacji związanych z procedurą rejestracji związków zawodowych, które utrudniałaby obywatelom skuteczne korzystanie z tego prawa w celu ochrony swoich interesów. W kontekście ewentualnych ograniczeń wolności tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich, ETPCz wskazuje, że mimo obowiązywania szerokiego marginesu dopuszczalnych ograniczeń jego wykonywania w prawie krajowym, nie jest dopuszczalne naruszanie uprawnień składających się na istotę tego prawa. Do uprawnień tych należy prawo tworzenia i przystępowania do związków zawodowych oraz prawo związku zawodowego do nawiązania i prowadzenia negocjacji z pracodawcą w celu ochrony interesów pracowników (zob. wyrok ETPCz w z 5 lipca 2022 r. w sprawie Association of Civil Servants and Union for Collective Bargaining and Others przeciwko Niemcom, pkt. 55-58).

Możliwe działania RPO

W związku z tym Rzecznik rozważa skorzystanie z przysługującej mu kompetencji wystąpienia z pośrednią inicjatywą ustawodawczą w celu zmiany sformułowania przepisu art. 2 ust. 4 ustawy o związkach zawodowych bądź skierowania do Sądu Najwyższego wniosku o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie.

RPO zwraca się do GIP o stanowisko w sprawie zasadności takiej  inicjatywy. Wyjaśnienia GIP będą pomocne w wyjaśnieniu zasygnalizowanego przez wnioskodawców naruszenia konstytucyjnych praw i wolności.

Odpowiedź głównego inspektora pracy Katarzyny Łażewskiej-Hrycko

Uprzejmie wyjaśniam, że zgodnie z art. 2 ust. 4 cyt. wyżej ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, osoby bezrobotne w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu zachowują prawo przynależności do związków zawodowych, a jeśli nie są członkami związków zawodowych, mają prawo wstępowania do związków zawodowych w przypadkach i na warunkach określonych statutami związków.

Istotą powyższego przepisu jest przyznanie osobom bezrobotnym prawa przynależności do związku zawodowego, do którego wstąpiły w czasie trwania stosunku pracy lub - jeżeli nie były w tym czasie członkami takiego związku - prawa wstępowania do organizacji związkowej, co do którego to prawa ograniczenia może zawierać jedynie statut konkretnego związku zawodowego.

W związku ze zgłoszonymi przez Pana wątpliwościami dotyczącymi problemów z wykładnią i stosowaniem art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, jak też z ryzykiem, że ww. przepis może stanowić problem o charakterze systemowym, bowiem przy jego ściśle literalnej wykładni - jak zasygnalizowali przedstawiciele Niezależnego Związku Zawodowego Pracowników mBank S.A. - pracodawcy wykorzystują lukę, jaką tworzy ten przepis w zakresie ciągłości członkostwa w związku zawodowym, informuję że do organów Państwowej Inspekcji Pracy nie zgłaszano na tle omawianego przepisu wątpliwości co do jego interpretacji lub stosowania. Co więcej, z informacji przekazanych z okręgowych inspektoratów pracy również nie wynika, aby takie sygnały w latach 2020-2022 były tam zgłaszane, poza jednym przypadkiem w Okręgowym Inspektoracie Pracy w Opolu, gdzie w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych przedstawiono inspektorowi pracy dokumenty, z których wynikało, iż wystąpiła sprzeczność interpretacyjna dotycząca wykładni i stosowania art. 2 ust. 4 ww. ustawy. 

Powyższa sytuacja dotyczyła umocowania do dalszej reprezentacji przewodniczącego związku zawodowego, który po ustaniu zatrudnienia u pracodawcy (zwolnienie w trybie art. 52 k.p.) pełnił nadal funkcję związkową, będąc osobą bezrobotną. Rozbieżność interpretacji dotyczyła żądania przez pracodawcę przedstawienia przez organizację związkową stosownych dokumentów potwierdzających, że były pracownik jest osobą nadal reprezentującą związek zawodowy. W powyższej sprawie inspektor pracy nie stosował środków prawnych.

Niewątpliwie istotne jest w omawianym zakresie, że kompetencje Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie stosowania przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych są ograniczone, co wiąże się przede wszystkim ze specyfiką działalności związkowej i delikatną materią współpracy na linii pracodawca - związek zawodowy.

Należy zaznaczyć, że czyny przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, polegające na naruszaniu wolności związkowej, mają charakter przestępstwa, w związku z czym właściwa w tych sprawach jest Prokuratura oraz orzekające w konkretnych sprawach sądy, a nie Państwowa Inspekcja Pracy.

W obszarze kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy leży natomiast kwestia zwolnień z pracy działaczy związkowych. Zgodnie z art. 281 pkt 3 Kodeksu pracy, kto będąc pracodawcą lub działając w jego imieniu wypowiada lub rozwiązuje z pracownikiem stosunek pracy bez wypowiedzenia, naruszając w sposób rażący przepisy prawa pracy, podlega karze grzywny od 1000 do 30 000 zł. Czyn ten stanowi jedno z wykroczeń przeciwko prawom pracownika, do ścigania którego właściwi są inspektorzy pracy.

Rozwiązanie stosunku pracy z działaczem związkowym, podlega - poza kontrolą ze strony Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie prawidłowości przyjętej procedury rozwiązania stosunku pracy - przede wszystkim ocenie sądu na skutek odwołania się osoby zainteresowanej, tak co do zastosowanego trybu, jak i przyczyn zwolnienia pracownika z pracy.

Warto zaznaczyć, że z informacji uzyskanych od Okręgowych Inspektorów Pracy wynika, iż w latach 2020 - 2021 inspektorzy pracy przeprowadzili ogółem 50 kontroli odnośnie zwolnień z pracy działaczy związkowych (18 kontroli w 2020 r. i 32 kontrole w 2021 r.). Kontrole te były spowodowane co do zasady skargą złożoną przez osobę zwolnioną lub organizację związkową. Spośród ww. kontroli ogółem 22 kontrole dotyczyły zwolnienia działacza związkowego z pracy za wypowiedzeniem (8 kontroli w 2020 r. i 14 kontroli w 2021 r.), natomiast 28 kontroli dotyczyło zwolnienia działacza związkowego z pracy bez wypowiedzenia z jego winy - art. 52 Kodeksu pracy (10 kontroli w 2020 r. i 18 kontroli w 2021 r.).

Zwolnienia z pracy dotyczyły osób zaangażowanych w działalność związkową, w tym:

•    przewodniczących lub wiceprzewodniczących zakładowych organizacji związkowych;

•    członków organizacji związkowej, upoważnionych do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, chronionych w związku z uchwałą zarządu zakładowej (międzyzakładowej) organizacji związkowej na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych;

•    osób wykonujących pracę zarobkową wskazanych uchwałą komitetu założycielskiego związku zawodowego.

Ze względu na specyfikę działalności związkowej, w tym powstające w niejako naturalny sposób konflikty na linii pracodawca - pracownik, ustawodawca przewidział szczególną ochronę stosunku pracy działaczy związkowych, w tym osób zakładających związek zawodowy.

I tak, zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może - co do zasady - ani wypowiedzieć, ani rozwiązać za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia stosunku pracy z działaczem związkowym wskazanym do ochrony uchwałą zarządu tej organizacji; nie może także dokonać wypowiedzenia zmieniającego warunków pracy i płacy na niekorzyść takiej osoby.

Ochrona, o której wyżej mowa, przysługuje przez okres określony uchwałą zarządu zakładowej organizacji związkowej, a po jego upływie - dodatkowo przez czas odpowiadający połowie okresu określonego uchwałą, nie dłużej jednak niż rok po jego upływie.

Szczegółowe kwestie związane z ochroną trwałości stosunku pracy działaczy związkowych (np. liczebność osób podlegających ochronie) określają stosowne przepisy ustawy o związkach zawodowych.

Co do podniesionej przez Pana możliwości ograniczenia praw osób należących do związków zawodowych w okresie pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy oraz chwilą formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu - czyli art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 690 ze zm.), wskazać należy, że ściśle literalna interpretacja przepisu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych jest możliwa. W praktyce - jak się wydaje - problemy mogą w szczególności występować w przypadku negocjacji nad jednym z zakładowych źródeł prawa pracy (np. układem zbiorowym pracy lub regulaminem wynagradzania), z powodu kwestionowania przez pracodawcę prawa do reprezentacji organizacji związkowej przez jej przewodniczącego czy innego członka zarządu po ustaniu stosunku pracy (zwłaszcza po zwolnieniu w trybie art. 52 k.p.).

Jednakże nie można z założenia wykluczyć, że sąd orzekający w danej sprawie uznałby pierwszeństwo interpretacji celowościowej - czyli nadrzędności zasady wolności zrzeszania się w związkach zawodowych, a także autonomii związkowej, nad interpretacją ściśle literalną omawianego przepisu.

Należy bowiem pamiętać, że zasady te mają swoje źródła tak w aktach prawa międzynarodowego (Europejska Konwencja Praw Człowieka oraz stosowne Konwencje MOP), jak również prawa krajowego. W szczególności art. 59 Konstytucji RP, wśród szeregu wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, zapewnia wolność zrzeszania się w związkach zawodowych (...). Wolność związkowa jest także jedną z zasad ustroju politycznego i gospodarczego państwa, o których mowa w rozdziale 1 Konstytucji RP - art. 12 stanowi, iż Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych (.).

Dodatkowo należy wskazać, że w pisemnych zawiadomieniach kierowanych przez Niezależny Związek Zawodowy Pracowników mBank S.A., jak również przez Pana (….) , nie wskazywano bezpośrednio na naruszenie przez mBank S.A. art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych jako przyczyny negowania statusu Niezależnego Związku Zawodowego Pracowników mBank S.A.

Protokół przeprowadzonej kontroli zawiera jednakże ustalenia co do faktu kwestionowania przez pracodawcę informacji o liczbie członków związku zawodowego na dzień 31 grudnia 2021 r. złożonej w dniu 4 stycznia 2022 r. podpisanej przez Pana (…) jako byłego już pracownika i jednocześnie przewodniczącego NZZ Pracowników mBank S.A. - co do liczby członków, jak również sposobu jej reprezentacji, tj. braku statusu członka organizacji związkowej przysługującego Panu (….), w związku z literalnym brzmieniem art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Stanowisko inspektora pracy w sprawie statusu organizacji związkowej w związku z kwestionowanym sposobem reprezentacji w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego zostało wyartykułowane w treści uzasadnienia wniosku wystąpienia, skierowanego do kontrolowanego mBank S.A. (…)

Biorąc pod uwagę powyższe, a przede wszystkim brak danych w zakresie stosowania przez pracodawców art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w sposób ograniczający prawa osób należących do związków zawodowych w okresie pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy a chwilą formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu, należy wskazać, że Państwowa Inspekcja Pracy nie ma możliwości odniesienia się do problemu stosowania w praktyce ww. przepisu.

Natomiast odnośnie wykładni ww. przepisu jego ściśle literalna interpretacja wydaje się dawać możliwość ograniczenia praw osób należących do związków zawodowych w okresie pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy oraz chwilą formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu, jednak nie można wykluczyć, że w przypadku sporu na tym tle sąd orzekający uznałby jednak prymat interpretacji celowościowej - czyli nadrzędności zasady wolności zrzeszania się w związkach zawodowych, a także autonomii związkowej.

VII.611.1.2022