Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Do polskiego prawa ma być wprowadzone zaświadczenie, wydawane na wniosek rodzica z zagranicznego aktu stanu cywilnego dziecka, w którym jako rodzice są wpisane osoby jednej płci 
• Zaświadczenie ma potwierdzać uprawnienie takich rodziców do wykonywania wraz z dzieckiem praw wynikających z unijnej swobody przemieszczania się i pobytu
• Posługiwanie się tym zaświadczeniem może być obarczone nieufnością organów pozostałych państw UE – zwłaszcza, że w dowodzie osobistym miejsce przeznaczone na imiona rodziców pozostanie puste
• Takie różne traktowanie różnych grup dzieci można uznać za dyskryminację bezpośrednią ze względu na status prawny rodziców w związkach jednopłciowych, jak i ich dyskryminację pośrednią ze względu na orientację seksualną 
• RPO rekomenduje zatem rezygnację zniesienia mocy dowodowej zagranicznych aktów urodzenia, w których jako rodziców wskazano osoby tej samej płci oraz zagwarantowanie wpisania ich obojga do dowodu osobistego dziecka

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przedstawia ministrowi sprawiedliwości Zbigniewowi Ziobrze opinię o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (UD292). Prosi o rozważenie wprowadzenia zmian uwzględniających jego uwagi.

Opinia odnosi się przede wszystkim do przepisów dotyczącej sytuacji prawnej osób pozostających w związkach jednopłciowych oraz wychowywanych przez nie małoletnich dzieci.

W ustawie z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego projekt zmienia przepisy określające status prawny zagranicznych aktów stanu cywilnego, które odnoszą się do zdarzeń nieznanych prawu polskiemu lub nierozpoznanych w polskim porządku prawnym - jak m.in. małżeństwa osób tej samej płci, inne rejestrowane związki tych osób i rodzicielstwo osób tej samej płci. Wprowadza też  zaświadczenie wydawane dla celów korzystania z praw wynikających z unijnej swobody przepływu osób. 

Nowelizacja jest uzasadniana m.in. rozbieżnością w orzecznictwie co do skutków transkrypcji takich zagranicznych aktów stanu cywilnego. Autorzy projektu szeroko odwołują się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OPS 1/19), że transkrypcja zagranicznego aktu stanu cywilnego, w którym jako rodziców dziecka wskazuje się osoby tej samej płci, jest niezgodna z polskim porządkiem prawnym, w którym zawsze rodzicami dziecka są kobieta i mężczyzna. NSA potwierdził wtedy jednocześnie, że odmowa transkrypcji nie może doprowadzić do sytuacji, w której polski obywatel nie będzie mógł uzyskać polskiego paszportu, dowodu tożsamości lub numeru PESEL. Projekt czyni to  orzeczenie stanowiskiem wzorcowym. 

W ocenie RPO należy mieć na względzie, że w świetle art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka – w tym oczywiście i  dziecka – stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych, a zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy, w tym dziecko, ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego. Wskazane normy konstytucyjne są – w takim samym stopniu, jak art. 18 Konstytucji RP – podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego. W doktrynie podkreśla się, że – także na płaszczyźnie międzynarodowej – prawo interesuje się rodziną, ale jej nie tworzy, a jedynie uznaje jej istnienie i znaczenie, deklarując jej ochronę.. 

Zaświadczenie potwierdzające uprawnienie do wykonywania praw określonych w art. 21 ust 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE

Projekt wprowadza nową instytucję - zaświadczenia potwierdzającego uprawnienie do wykonywania praw określonych w art. 21 ust 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE („Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w Traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”). Zaświadczenie ma być wydawane na wniosek jako rodzica z zagranicznego aktu stanu cywilnego, który nie podlega transkrypcji. Będzie ono potwierdzać uprawnienie osób wskazanych jako rodzice do wykonywania wraz z dzieckiem praw wynikających z unijnej swobody przepływu.

W uzasadnieniu brakuje analizy, czy posługiwanie się tym zaświadczeniem nie będzie w praktyce obarczone nieufnością organów pozostałych państw UE – zwłaszcza biorąc pod uwagę, że w dowodzie osobistym miejsce przeznaczone na imiona rodziców pozostanie puste. Rodzi to ryzyko dodatkowego weryfikowania przez nie prawdziwości więzi łączących obywatela Unii i członka jego rodziny (np. wobec konieczności wizyty z dzieckiem u lekarza). Jakkolwiek wydaje się, że zaświadczenie powinno być honorowane przez polskie organy,  to jego skuteczność za granicą budzi oczywiste wątpliwości. W innych państwach znana jest instytucja aktu urodzenia, natomiast to zaświadczenie poza Polską będzie pewną osobliwością.

Choć wydaje się, że zaświadczenie zabezpiecza interes rodzica, to rozpatrując to z perspektywy dziecka, może ono nie być wystarczające. Dziecko jest w tej sytuacji traktowane gorzej w związku ze statusem prawnym rodziców, przede wszystkim przez uniemożliwienie mu uzyskania dokumentu tożsamości, w którym wskazane będą dane dwojga rodziców, oraz przez konieczność uzyskania zaświadczenia. 

Gdyby w akcie urodzenia jako rodzice widnieli kobieta i mężczyzna, dowód osobisty zawierałby dane obojga rodziców i nie byłoby w takim wypadku obowiązku posługiwania się oddzielnym dokumentem w celu potwierdzenia więzi prawnych łączących rodziców i ich dziecko. Takie różne traktowanie tych dwóch grup małoletnich dzieci można uznać za dyskryminację bezpośrednią ze względu na status prawny rodziców pozostających w związkach jednopłciowych, jak i ich dyskryminację pośrednią ze względu na orientację seksualną rodziców. 

Niemniej należy docenić, że projektodawca – mimo odebrania mocy dowodowej zagranicznym aktom urodzenia, które w Polsce nie będą podlegać transkrypcji – zapewnił, że wniosek o dowód osobisty i paszport będą mogły złożyć obie osoby wskazane w zaświadczeniu jako rodzice. 

Odebranie mocy zagranicznym aktom urodzenia będzie jednak oczywiście sprzeczne z postanowieniem TSUE z 24 czerwca 2022 r. (sprawa C-2/21). Wynika z niego, że art. 20 i 21 TFUE, odczytywane w związku z art. 7 i 24 Karty Praw Podstawowych i z art. 4 ust. 3 dyrektywy 2004/38, należy interpretować w ten sposób, że jeżeli chodzi o małoletnie dziecko, będące obywatelem Unii, którego akt urodzenia wydany przez właściwe organy jednego z państw członkowskich wskazuje jako jego rodziców dwie osoby tej samej płci, państwo członkowskie, którego dziecko to jest obywatelem, jest zobowiązane - z jednej strony - do wydania temu dziecku dowodu tożsamości lub paszportu, nie wymagając uprzedniego przeniesienia w drodze transkrypcji aktu urodzenia tego dziecka do krajowego rejestru stanu cywilnego, a -  z drugiej strony -  do uznania, podobnie jak każde inne państwo członkowskie, dokumentu pochodzącego od innego państwa członkowskiego, umożliwiającego dziecku korzystanie bez przeszkód, wraz z każdą ze wspomnianych dwóch osób, z prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Zaświadczenie, o którym mowa w projekcie, nie będzie zatem tym dokumentem w rozumieniu postanowienia TSUE, gdyż ma on na myśli zagraniczny akt urodzenia dziecka. 

Najskuteczniejszym sposobem wykonania orzeczeń TSUE  byłoby wpisanie do dowodu osobistego dziecka danych obojga rodziców, przy jednoczesnym utrzymaniu mocy dowodowej zagranicznych aktów urodzenia, które rejestrują zdarzenia nierozpoznane w prawie polskim. 

RPO rekomenduje zatem rezygnację ze zniesienia mocy dowodowej zagranicznych aktów urodzenia, w których jako rodziców wskazuje się osoby tej samej płci oraz zagwarantowanie wpisania obojga rodziców do dowodu osobistego dziecka. Takie rozwiązanie najpełniej uwzględnia ochronę praw i wolności dzieci, o których mowa.

Rejestracja urodzenia w trybie czynności materialno-technicznej 

Transkrypcja zagranicznego aktu urodzenia jest obligatoryjna dla obywatela polskiego m.in. gdy ubiega się on o wydanie polskiego dokumentu tożsamości lub nadanie numeru PESEL . 

NSA w uchwale z 2 grudnia 2019 r. stwierdził, że transkrypcja aktu urodzenia dziecka, w którym jako rodziców wskazano dwie kobiety, jest niedopuszczalna w świetle klauzuli porządku publicznego. NSA przywołał zasadę potwierdzoną uchwałą Sądu Najwyższego z 20 listopada 2012 r. (sygn. akt III CZP 58/12). Wskazuje ona, że zagraniczne akty stanu cywilnego mają moc dowodową równą polskim aktom stanu cywilnego i stanowią wyłączny dowód stwierdzonych w nich zdarzeń nawet wtedy, gdy nie zostały wpisane do polskich ksiąg stanu cywilnego. Podkreślono, że ze względu na konieczność ochrony praw dziecka, organy administracji powinny tak stosować przepisy prawa, żeby wydawać polskie dokumenty i nadawać obywatelowi numer PESEL wyłącznie na podstawie zagranicznego aktu urodzenia, w sytuacji, w której w akcie tym jako rodziców wskazano osoby tej samej płci co, w ocenie NSA, uniemożliwia jego transkrypcję.

Projekt nie rozstrzyga w sposób niebudzący wątpliwości, czy do uzyskania dowodu osobistego wciąż niezbędne jest przedstawienie polskiego aktu urodzenia. Skoro jednak  przepisy te nie zostały ujęte w projekcie ustawy i wciąż do uzyskania dowodu osobistego konieczne będzie posiadanie polskiego aktu stanu cywilnego, oznacza to, że chcąc uzyskać dowód osobisty dla dziecka, w którego zagranicznym akcie urodzenia jako rodzice wpisane są osoby tej samej płci, osoby tym zainteresowane będą musiały skorzystać z trybu rejestracji ustanowionego w nowym art. 99 PASC. 

Zgodnie z projektowanymi przepisami, rejestracji w rejestrze stanu cywilnego w formie aktu stanu cywilnego podlegają wyłącznie: 

1) urodzenie jako zdarzenie obejmujące pochodzenie dziecka od kobiety (matki) i mężczyzny (ojca); 
2) małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny; 
3) zgon. 

Możliwe dotychczas do zamieszczenia w rejestrze wzmianki dodatkowe, przypiski i adnotacje będą mogły odnosić się jedynie do zdarzeń określonych w nowym art. 2 ust. 4 PASC. Oznacza to, że nie będzie można zarejestrować wskazanych zdarzeń, gdy w zagranicznym dokumencie potwierdzającym ten fakt jako rodzice wskazywane są osoby tej samej płci i jednocześnie nie będzie możliwe – jak dotychczas – wpisanie w akcie stanu cywilnego wzmianki dodatkowej albo adnotacji, która wskazywałaby na drugą osobę tej samej płci jako rodzica. 

Obecne przepisy i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, że w polskim akcie stanu cywilnego nie można ani jako rodziców dziecka, ani małżonków, wpisać osób tej samej płci. Dotychczas jednak, w przypadku transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia, w którym jako rodzice wskazane były osoby tej samej płci, kierownicy urzędu stanu cywilnego czynili wzmianki dodatkowe wskazujące w rejestrze na drugą osobę wskazaną w zagranicznym dokumencie jako rodzic dziecka. W przypadku przyjęcia projektu ustawy takie działanie kierownika urzędu stanu cywilnego będzie niezgodne z prawem.

Wydaje się – choć znowu ani projekt ustawy, ani jego uzasadnienie stanowczo tego nie rozstrzyga – że rejestracja zdarzeń w trybie czynności materialno-technicznej ustanowiona w projektowanym art. 99 ust. 1 pkt 2 PASC stanowi niejako substytut transkrypcji, w przypadków tych zagranicznych aktów stanu cywilnego, które nie podlegają w Polsce transkrypcji z uwagi na klauzulę porządku publicznego, np. wskazują na osoby tej samej płci jako rodziców dziecka. Rodzice, którzy będą dążyć do uzyskania dla swojego dziecka dowodu osobistego lub paszportu, będą zmuszeni skorzystać z procedury ustanowionej w tym przepisie w celu uzyskania polskiego aktu stanu cywilnego. 

W wyniku takiej procedury uzyskania polskiego aktu stanu cywilnego, w obrocie pozostaną dwa akty stanu cywilnego, dotyczące tego samego zdarzenia – zagraniczny i krajowy. Oba akty będą miały inną treść, tzn. będą wskazywały na przynajmniej jedną inną osobę jako rodzica dziecka – dotychczas w wyniku transkrypcji co prawda funkcjonowały dwa akty stanu cywilnego, ale miały one co do zasady tożsamą treść. Dublowanie aktów stanu cywilnego o zasadniczo różnej treści wydaje się niedopuszczalne z punktu widzenia pewności prawa oraz zaufania do danych umieszczanych w rejestrach publicznych.  

Zdawać sobie trzeba sprawę, że w przypadku zagranicznego aktu stanu cywilnego, w którym jako rodzice wskazane są dwie kobiety, polski akt stanu rozpozna jedną z nich, druga zaś będzie mogła korzystać ze wspomnianego zaświadczenia. Rozważając jednak sytuację, w której jako rodziców dziecka zagraniczny akt stanu cywilnego wskazuje dwóch mężczyzn, trzeba stwierdzić, że jest ona zasadniczo dużo mniej korzystna niż sytuacja dwóch matek. 

W związku z tym, że przepis przewiduje rejestrację na podstawie dokumentu, z którego wynika przynajmniej biologiczna matka dziecka, ojcowie będą zmuszeni do skorzystania z trybu, w którym to sąd rodzinny i opiekuńczy ustali treść aktu urodzenia. Sprowadza się to do ustalenia danych matki dziecka, wyłącznie na potrzeby wpisu w polskim rejestrze. 

Oznacza to nierówne traktowanie osób pozostających w związku z osobą tej samej płci ze względu najpierw na orientację seksualną, a następnie – w przypadku rodziców-ojców – ze względu na płeć. Rodziców-matek nie obejmie bowiem, przynajmniej teoretycznie, procedura sądowa w celu określenia ich powiązania (prawnego i biologicznego) z dzieckiem. 

Nie jest też jasne,  jakie i czyje dane będą widniały w rejestrze stanu cywilnego, a następnie w dokumentach dziecka. Ma to szczególne znaczenie dla dzieci urodzonych za granicą w procedurze surogacji. W niektórych państwach, np. w Kanadzie, USA  czy w Ukrainie, jest ona prawnie uznana i legalna. 

Należy zakładać, że w takim przypadku zadaniem sądu rodzinnego i opiekuńczego będzie co do zasady ustalenie danych biologicznej matki dziecka. Pojawia się zatem kolejna wątpliwość: czy sąd będzie ustalał dane biologicznej matki dziecka, czy też biologiczne jego pochodzenie od jednego z mężczyzn określonych w zagranicznym akcie stanu cywilnego, czy też będzie ustalał fikcyjne dane matki i czy – w związku z ustaleniem zgodnie z polskim prawem, że matką dziecka jest kobieta, która je urodziła – będzie ustalał pochodzenie dziecka od męża matki-surogatki.

Perspektywa postępowania sądowego ustalającego treść aktu urodzenia z pewnością będzie zniechęcać do pobytu w Polsce na stałe rodziny, które musiałyby korzystać z niej w celu uzyskania najpierw polskiego aktu urodzenia, a następnie dowodu tożsamości dla dziecka. Może to stać w sprzeczności z unijną swobodą przemieszczania się i pobytu. 

Usunięcie danych rodziców z dowodu osobistego dzieci, w których zagranicznych aktach urodzenia wskazano osoby tej samej płci 

Projekt wskazuje, że imion rodziców nie zamieszcza się w warstwie graficznej i elektronicznej dowodu osobistego wydawanego na wniosek osoby legitymującej się wspomnianym zaświadczeniem. Dzieciom wychowywanym przez rodziców w związkach jednopłciowych odmawia się zatem uwidocznienia więzi prawnej z obojgiem rodziców – nawet jeśli jednym z nich jest biologiczna matka dziecka – w przeciwieństwie do dzieci ze związków rodziców różnej płci. Aby więź prawna takich dzieci z rodzicami mogła zostać uznana, potrzebują do tego zaświadczenia i zagranicznego aktu stanu cywilnego. 

W ocenie RPO taka sytuacja może być rozpatrywana jako dyskryminacja ze względu na status prawny rodziców powiązany z ich orientacją seksualną. Stawia bowiem dzieci wychowywane w związkach jednopłciowych w oczywiście gorszej sytuacji w porównaniu z dziećmi wychowywanych w innych związkach. Rozwiązaniem, choć nieidealnym z punktu widzenia dziecka, jest rezygnacja z zamieszczania w warstwie graficznej dowodu danych rodziców. 

Utrata mocy dowodowej zagranicznych aktów stanu cywilnego

Przepis art. 3 PASC statuuje zasadę, że akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód stwierdzonych w nim zdarzeń. Ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym. Dotyczy to także zagranicznych aktów stanu cywilnego, które mogą być prostowane w toku postępowania sądowego. Mają one bowiem moc dowodową na równi z polskimi dokumentami urzędowymi. Zagraniczny akt stanu cywilnego jako dokument urzędowy ma na terenie Polski taką samą moc jak polski akt stanu cywilnego i stanowi wyłączony dowód stwierdzonych w nim zdarzeń. Moc zagranicznego aktu stanu cywilnego nie zależy od wpisania tego aktu do polskich ksiąg stanu cywilnego (transkrypcji). 

Oznacza to, że – co do zasady – stanu cywilnego można dowodzić wyłącznie na podstawie aktu stanu cywilnego. Stanowią one dokumenty urzędowe i są kwalifikowanym dowodem stanu cywilnego: złożenie jego wypisu zwalnia od składania innych dowodów dla wykazania stanu cywilnego. 

Projekt z mocy prawa odmawia mocy dowodowej zagranicznym aktom stanu cywilnego, które rejestrują zdarzenia niemieszczące się w wyliczeniu z art. 2 ust. 4 PASC. Zagraniczne akty stanu cywilnego, które wskazują jako rodziców dziecka osoby tej samej płci albo rejestrują związki nieuregulowane w polskim prawie, w świetle przepisów PASC nie będą stanowiły wyłącznego dowodu pochodzenia dziecka od określonych rodziców albo zawarcia związku małżeńskiego. W wyniku nowelizacji, w przypadku tych zagranicznych aktów, które rejestrują zdarzenia lub stany wskazane wyżej, osoby, dla których ten akt jest sporządzany, będą musiały udowadniać swój stan cywilny w inny sposób. 

Projekt powinien zostać poddany ocenie także przez pryzmat uchwały SN z 20 listopada 2012 r. Utrata mocy dowodowej, w świetle projektu, nie stanowi przeszkody do wydania zaświadczenia. Oznacza to, że ustawodawca wyłącznie na potrzeby wydania tego zaświadczenia, uzna więzi prawne łączące rodziców i ich dziecko, podczas gdy odmówi im skuteczności i uznania w celu uzyskania polskiego aktu urodzenia dla tego dziecka. 

XI.501.11.2022