Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Gminy mają obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci z niepełnosprawnościami do szkół i placówek oświatowych
• Problemem są szczegółowe zasady zwrotu kosztów takich dowozów, ponoszonych przez rodziców - kwota refundacji musi bowiem odpowiadać rzeczywistym wydatkom
• Projekt powinien być dla nich korzystny, choć z wyłączeniem użytkowników aut o bardzo dużym zużyciu paliwa
• A umowy gmin z rodzicami powinny uwzględniać także koszty np. amortyzacji pojazdu czy dostosowania go do szczególnych potrzeb przewożonego dziecka 

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przedstawił ministrowi edukacji i nauki Przemysławowi Czarnkowi oraz senackiej komisji opinię ws. senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo oświatowe (druk senacki nr 679). Prosi o rozważenie uwzględnienia tych uwag.

Wcześniejsze działania RPO

Kwestia dowozu dzieci i uczniów z niepełnosprawnościami do przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych od wielu lat pozostaje w zakresie zainteresowania RPO, który dostawał liczne skargi w tej sprawie.

Rzecznikowi znane są wszystkie trudności rodziców (opiekunów) dzieci i uczniów z niepełnosprawnościami w związku z egzekwowaniem od gmin zapewnienia bezpłatnej opieki i transportu do szkół i placówek. U podstaw problemów leżały nieprecyzyjne przepisy, dające zbyt dużą swobodę jednostkom samorządu terytorialnego.

RPO wielokrotnie apelował o jasne i szczegółowe zasady zwrotu kosztów dowozów rodziców (opiekunów), które pozwoliłyby na uniknięcie wątpliwości zarówno po stronie gmin, jak i rodziców, a w konsekwencji – wcale nierzadkich – postępowań przed sądami administracyjnymi i powszechnymi. Rzecznik często popierał w takich postępowaniach żądania rodziców. Stał na stanowisku, że zwrot nieadekwatny do realnych kosztów dowozu powoduje bezpodstawne bogacenie się gmin kosztem rodziców dzieci z niepełnosprawnościami. Rzecznik pisał także do resortu edukacji.

17 października 2017 r. Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi uwagi ws, celowości uregulowania kwestii zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnych uczniów i ich opiekunów do placówek oświatowych. Podzielając stanowisko RPO, TK wskazał, że zapewnienia możliwości elastycznego dostosowywania świadczeń w zależności od indywidualnych potrzeb nie zrealizowano w sposób należyty. TK wskazał, że brak kryteriów co do sposobu ustalania wysokości stawek zwrotu kosztów czynił uprawnienie rodziców niepełnym, pozostawiając gminom możliwość narzucania jednostronnych warunków.

Zmiana przepisów i kolejne problemy

Zmianę przyniosła dopiero nowelizacja u.p.o. z 2019 r. Dodała algorytm pozwalający obliczyć kwotę należnego zwrotu i rozstrzygający wątpliwości, czy rodzicowi przysługuje refundacja kosztów za dwa czy też cztery przejazdy dziennie. Od tego momentu rodzice mogą oprzeć się na względnie jasnej formule. Aktualny przepis wskazuje również, że średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie, a zwrot kosztów następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem a rodzicami.

W świetle skarg kierowanych do Rzecznika te ustawowe kryteria nie są stosowane jednolicie. Wątpliwości wywołuje m.in. sposób ustalania „średniej ceny jednostki paliwa w danej gminie”. Rady gminy uwzględniają bowiem ceny z różnych okresów. 

Część gmin podejmowała takie uchwały w okresie znacznie poprzedzającym rok szkolny. Powodowało to, że zastosowanie przyjętych wartości mogło uniemożliwić pokrycie rzeczywistych kosztów rodziców. Brak uszczegółowienia okresu, jakiego ma dotyczyć średnia cena jednostki paliwa, sprawia, że poszczególne gminy odmiennie  regulują wartość stawki. W efekcie niezwykle często prawu dziecka do edukacji, zwłaszcza dziecka z niepełnosprawnością, przeciwstawia się interes ekonomiczny gminy.

Zróżnicowanie stawek zwrotu kosztów pomiędzy poszczególnymi gminami prowadzi  do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). A celem przyjętej w 2019 r. regulacji było dążenie do ujednolicenia zasad, bez względu na miejsce zamieszkania.

Zmiana formuły obliczania kwoty zwrotu kosztów dowozu 

Projektowana ustawa zakłada uproszczenie algorytmu. Stawkę za kilometr ma określać rada gminy, a nie może być ona niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Nowelizacja zakłada także, że strony umowy dostosują ją do nowych przepisów w 30 dni od jej wejścia w życie. 

Rozważając, czy projektowane przepisy będą dla rodziców (opiekunów) korzystne, należy zauważyć, że z oceny skutków regulacji wynika, że dla większości rodziców - biorąc pod uwagę rosnące ceny paliw - zmiana powinna okazać się korzystna, z wyłączeniem użytkowników aut o bardzo wysokim zużyciu paliwa. 

Dlatego, mając na względzie korzyść ekonomiczną rodziców, zmianę tę należy ocenić pozytywnie. Odpowiada ona postulatom RPO, aby kwota refundacji odpowiadała rzeczywistym ich kosztom. Rezygnacja ze współczynnika średniej ceny jednostki paliwa w danej gminie właściwego dla danego pojazdu na rzecz stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu opartej na przepisach rozporządzenia spełnia postulat ujednolicenia zasad i stawek zwrotu w całej Polsce.

Niemniej proponowana regulacja nie wskazuje, jak często rada gminy powinna podejmować, a następnie zmieniać uchwałę, która określa stawkę zwrotu. Biorąc pod uwagę przyjęcie w projekcie, że stawka z rozporządzenia jest minimalną wartością stawek ustalanych przez gminy, zmiana będzie niewątpliwie korzystna. Nie da się jednak przewidzieć, jak ceny paliw będą się kształtować w przyszłości. Nie można też wykluczyć, że zmienią się przepisy rozporządzenia i wskazana tam kwota również zostanie zmodyfikowana. 

Wskazane byłoby zatem zobowiązanie w ustawie rady gminy do przeglądu i modyfikacji uchwały, która będzie uwzględniać ewentualne nowe wartości z rozporządzenia. Obecne rozwiązanie, nakazujące gminie przyjmować uchwałę na każdy kolejny rok szkolny, pozwala na możliwe bieżącą reakcję gmin na zmieniające się warunki na rynku paliw. 

Należy też rozważyć, czy przepisy rozporządzenia – ostatni raz zmieniane w 2007 r. – odpowiadają celowi, jaki mają spełniać przepisy u.p.o., dotyczące zapewnienia przez gminy bezpłatnego transportu do placówek oświatowych dla dzieci i uczniów z niepełnosprawnościami. Jeżeli dowóz rzeczywiście miałby być bezpłatny, to algorytm, a w konsekwencji zapisy umowy między gminą a rodzicem powinny uwzględniać nie tylko koszty paliwa, ale również inne koszty, np. amortyzacji pojazdu czy dostosowania wyposażenia do szczególnych potrzeb przewożonego dziecka. W ocenie RPO rodzice powinni być uprawnieni do zwrotu także tych kosztów.

W skargach do BRPO wskazywano również na problem weryfikacji przedstawianej informacji o długości trasy z domu do szkoły. Weryfikacja nie jest oparta na wyraźnych kryteriach, a brak regulacji czyni niemożliwym dochodzenie różnicy w rzeczywiście poniesionych kosztach na przejazdy a przedstawionymi przez gminę wyliczeniami. RPO rekomenduje zatem wprowadzenie jednolitego sposobu ustalania pokonywanych przez rodziców odległości.

Zależność między przepisami rozporządzenia a umowami rodziców z gminami

W przypadku nowelizacji z 2019 r. uchwalono również regulacje przejściowe, w których ustawodawca określił 30-dniowy termin na wypowiedzenie dotychczasowej  umowy, Inicjatywa przysługiwała wyłącznie rodzicom, opiekunom prawnym dziecka i osobom sprawującym pieczę zastępczą. Gmina nie miała podstaw do rozwiązania umowy z powołaniem się na nowe przepisy. Ponadto uprawnienie rodzica miało charakter fakultatywny – rodzic mógł, ale nie musiał skorzystać z przysługującego mu prawa. 

Możliwość wypowiedzenia umowy ograniczono do 30 dni od wejścia noweli w życie. Brak przepisu o utracie mocy dotychczasowych umów, jak również możliwość (a nie obowiązek) rozwiązania umowy przez rodzica – z zastrzeżeniem ram czasowych – oznaczał, że umowy pozostawały w mocy i obowiązywały do końca okresu, na jaki zostały zawarte.

W ocenie RPO należałoby rozważyć wprowadzenie do projektu przepisu przejściowego, na którego mocy aktualne umowy gmin z rodzicami pozostawałyby w mocy. A to od woli rodziców zależałoby, czy umowa zostanie wypowiedziana. Oznaczałoby to zmianę projektowanej ustawy, tak aby rozwiązanie umowy było dla rodzica fakultatywne, a nie obligatoryjne. W następstwie tego zmieniony algorytm mógłby znaleźć zastosowanie do nowo zawieranych umów na rok szkolny 2022/2023. 

Pozwoliłoby to rodzicom na ocenę, czy znowelizowane przepisy pozwalają na uzyskanie korzystniejszych warunków umowy i kwoty należnego zwrotu od tych wynikających z obecnych umów. 

XI.022.2.2022