Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Według polskiego prawa osoby, które chciały zostać sędziami Sądu Najwyższego, ale nowa KRS nie przekazała ich kandydatur Prezydentowi, nie mogą się od tego odwoływać. To pozbawienie stron prawa do sądu w trakcie jego realizacji – podkreśla RPO
• W ocenie Rzecznika takim kandydatom do SN sądowe odwołanie przysługuje zaś z mocy prawa Unii Europejskiej
• Naczelny Sąd Administracyjny, który prowadzi postępowania w takich sprawach, nie może zaś w ich  toku być pozbawiony możliwości zadania pytania prejudycjalnego do TSUE
• Tymczasem polskie prawo nakazuje umarzanie takich postępowań odwoławczych, co pozbawia NSA prawa do zadawania pytań prejudycjalnych w tych sprawach

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej uwagi w sprawie C-824/18. Zapoczątkowały ją pytanie prejudycjalne NSA z 21 listopada 2018 r., związane z odwołaniami sędziów, których  kandydatury do SN nie zostały przez KRS przedstawione prezydentowi RP.

NSA spytał, czy przepisy Traktatu o Unii Europejskiej  (art. 2 i art. 19 ust. 1) - a w związku z nimi art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz inne przepisy prawa UE - powinny być interpretowane w sposób, z którego wynika zakaz zniweczenia prawa do sądu w zakresie odnoszącym się do kontroli uchwał KRS. Zakaz polega na  wprowadzeniu do porządku prawnego państwa członkowskiego przepisów nakazujących umorzenie takich postępowań z mocy prawa oraz zniweczenie prawa do sądu w zakresie, w jakim w indywidualnej sprawie zawisłej przed sądem wskutek wprowadzenia przepisów nakazujących umorzenie postępowania z mocy prawa, pozbawia się ten sąd prawa do skierowania pytania prejudycjalnego do TS UE.

Adam Bodnar wnosi, by na pytania prejudycjalne NSA TSUE odpowiedział pozytywnie, uwzględniając przy tym wyroki w innych toczących się postępowaniach wobec Polski, które mogą zapaść - zanim dojdzie do rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Pytania prejudycjalne z Polski w sprawie sądownictwa

Pytanie prejudycjalne stworzono w Unii po to, by sąd kraju członkowskiego mógł zwrócić się do TSUE o wykładnię prawa obowiązującego wszystkich członków UE oraz zastosować ją do oceny, czy przepis prawa krajowego nie jest sprzeczny z prawem UE.

Nowe przepisy o KRS przerwały kadencje dotychczasowych 15 członków Rady będących sędziami. Zmieniły też zasady ich wyboru - dotychczas wybierało ich samo środowisko sędziowskie. Następców na wspólną czteroletnią kadencję wybrał w marcu 2018 r. Sejm. Nowe przepisy uniemożliwiły też możliwość skutecznego odwoływania się od uchwał KRS dotyczących przedstawiania Prezydentowi wniosków o powołanie nowych sędziów. Na niekonstytucyjność tych zmian wskazywali m.in. RPO, Sąd Najwyższy, sama KRS, liczne środowiska prawnicze i organizacje międzynarodowe. Od tego czasu decyzje nowej KRS, m.in. co do powoływania nowych sędziów, są kwestionowane.

W 2018 r. SN zadał pytania prejudycjalne TSUE co do procedury wyboru nowej KRS i jej zdolności do wykonywania konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów. Chodzi też o to, czy nowa Izba Dyscyplinarna SN, której skład wyłoniła nowa KRS, będzie niezależnym sądem w rozumieniu prawa unijnego. Wyrok zapadnie 19 listopada 2019 r.

Na rozpatrzenie w TSUE czekają zaś pytania prejudycjalne zadane w sprawie nowej KRS 21 listopada 2018 r. przez NSA, do którego odwołało się kilku sędziów niezgłoszonych do powołania do SN.

RPO przyłączył się w NSA do odwołania jednego z sędziów

Rzecznik przyłączył się do postępowania w NSA w sprawie odwołania sędziego sądu apelacyjnego od uchwały KRS z 28 sierpnia 2018 r. o nieprzedstawieniu Prezydentowi wniosku o powołanie go do SN. Odwołując się do NSA, sędzia - jako jeden z kilku niepowołanych - złożył też wnioski o wstrzymanie wykonania uchwały o powołaniu do SN innych kandydatów oraz o udzielenie zabezpieczenia. NSA połączył tych kilka odwołań do wspólnego rozpoznania, wstrzymał wykonanie uchwał KRS i 21 listopada 2018 r. wystąpił z pytaniami do TSUE.

RPO przyłączył się do skargi sędziego, bo sprawa dotyczy interpretacji ustaw mających kluczowe znaczenie dla sytuacji prawnej obywateli. Odwołanie daje bowiem możliwość sądowej wykładni przepisów ustaw o KRS i o SN w związku z przepisami Konstytucji, a także przepisami prawa UE, którymi Polska jest związana na mocy Traktatu akcesyjnego z 2003 r. oraz na mocy art. 9 i 90 Konstytucji.

Obie ustawy budzą poważne wątpliwości z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich. Doprowadziły one do stanu, który powoduje bezpośrednie zagrożenie dla niezależności sądownictwa, dla trójpodziału władz, a w konsekwencji - dla prawa do sądu. Jest to więc kwestia fundamentalna dla całego społeczeństwa, dotycząca przyszłości ustroju Polski.

Sposób powoływania sędziów, zapewnienie praworządnej procedury ich nominacji, zgodnej z Konstytucją oraz wymogami prawa UE i innych standardów międzynarodowych, ma ogromne znaczenie dla każdego pozostającego pod władzą RP. To sędzia jest bowiem ostatecznym arbitrem w sporach między państwem a obywatelem. Jego rolą jest wyrównanie siły między obywatelem a aparatem państwa. Obywatel musi mieć zaś pewność, że sędzia powołany do rozstrzygania jego spraw został powołany w procedurze praworządnej, z zachowaniem wszelkich gwarancji.

Rzecznik wniósł by NSA poinformował TSUE o dopuszczeniu RPO do postępowania jako nowej strony. Po tym TSUE poprosił RPO o pisemne uwagi.

Uwagi Rzecznika w sprawie C-824/18

Wniosek NSA dotyczy interpretacji uregulowanej w przepisach TUE zasady praworządności, z której wynika zasada niezawisłości sędziów i niezależności sądów – sądów krajowych będących elementem europejskiego systemu wymiaru sprawiedliwości, stojących na straży praw wynikających nie tylko z prawa krajowego, ale również z prawa UE.

NSA zadał te pytania w kontekście dodatkowych problemów, które są już przedmiotem spraw przed TSUE w sprawach Polski. Jednak w żadnej z nich nie podnoszono jeszcze problemu niezależności sądów jako sądów europejskich w takim zakresie, jakiego dotyczy zakończenie na skutek zmian ustawowych z mocy prawa procedury odwoławczej od uchwały KRS, która przedstawia prezydentowi kandydatury do SN.

Ustawodawca przesądził, że postępowania w sprawach sądowych toczących się przed NSA, w wyniku odwołań wniesionych przez kandydatów na sędziów SN, powinny być umorzone z mocy prawa. Jest to nie tylko niedopuszczalną ingerencją władzy ustawodawczej w podstawową kompetencję władzy sądowniczej, jaką jest wymierzanie sprawiedliwości, ale także w konstytucyjne prawo do sądu tych obywateli, którzy są stronami tych postępowań, w tym postępowań będących przedmiotem postępowań w sprawach dotyczących prawa UE.

Wprowadzenie do porządku prawnego przepisu nakazującego umorzenie postępowania zawisłego przed NSA zamyka całkowicie drogę odwoławczą w sprawach indywidualnych, dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN.

Skutkuje ponadto wyłączeniem możliwości kontroli przez sąd przebiegu postępowania kwalifikacyjnego oraz pozbawia NSA prawa do zadania pytania prejudycjalnego. W ocenie Rzecznika, przepis ten jest niezgodny z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Ogranicza bowiem prawo sądu krajowego do skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE i w konsekwencji uzyskania na nie odpowiedzi koniecznej do wydania orzeczenia.  Ustawodawca niesłusznie uniemożliwił możliwość odwołania się od uchwały KRS w sprawie niepowołania do SN, gdyż wystarczającą zmianą byłoby wskazanie sądu właściwego do rozpoznania tych spraw – wskazał Adam Bodnar.

W ocenie Rzecznika, z mocy prawa UE osobom ubiegającym się o stanowisko sędziego SN przysługuje środek odwoławczy. Sąd krajowy, który prowadzi postępowanie w takiej sprawie, nie może zaś w toku tego postępowania zostać pozbawiony możliwości skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE.

Dlatego uważa on, że TSUE powinien odpowiedzieć na pytania NSA  wobec opisanych zmian w polskim prawie, zwłaszcza że na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o KRS doszło  do zdarzeń stwarzających poważne wątpliwości co do niezawisłości tego organu.

Stanowisko RPO w sprawie pytań prejudycjalnych

Rzecznik podkreśla związek rozstrzyganej sprawy przed sądem krajowym z prawem UE, co uzasadnia konieczność dokonania wykładni wskazanych przez NSA przepisów prawa UE. Problem powoływania sędziów do SN należy do problematyki niezależności sądów – w tym przypadku sądu ostatniej instancji państwa członkowskiego UE, którego rolą jest zapewnienie skutecznej ochrony sądowej m.in. w dziedzinach objętych zakresem prawa UE. W związku z powyższym procedura odwoławcza od uchwał KRS pozostaje również w ścisłym związku z prawem UE.

Polskie sądy wchodzą w skład europejskiego wymiaru sprawiedliwości. Pełnią  we współpracy z TSUE wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Państwa członkowskie UE są zobowiązane ustanowić środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Niezapewnienie kandydatom na urząd sędziego SN możliwości odwołania się od uchwał KRS w sprawie powołania/niepowołania na urząd sędziego SN stanowi w istocie pozbawienia ich prawa do skutecznej ochrony prawnej, co narusza art. 19 ust. 1 zd. 2 TUE.

W wyroku wydanym w sprawie C- 619/18 - Komisja przeciwko Polsce, TSUE podkreślił ponownie, że każde państwo członkowskie powinno na podstawie art. 19 ust. 1 zd. 2 TUE zapewnić w swoim systemie prawnym środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.

TSUE wskazał na rolę i standardy sądu ostatniej instancji państwa członkowskiego w tym zakresie. Podkreślił, że Sąd Najwyższy może w określonych wypadkach orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem lub z wykładnią prawa Unii oraz że należy on, jako sąd w znaczeniu zdefiniowanym w tym prawie, do polskiego systemu środków odwoławczych „w dziedzinach objętych prawem Unii” w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a w związku z tym sąd ten powinien odpowiadać wymogom skutecznej ochrony sądowej.

RPO przypomniał, że rzecznik generalny TSUE Evgeni Tanchev w opinii z 27 czerwca 2019 r. wydanej w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18, C-625/18 wskazał, że KRS nie spełnia  standardów wypracowanych przez ETPC i TSUE co do zapewnienia roli strażnika niezawisłości sędziowskiej dla unikania wywierania wpływu przez organy ustawodawcze i wykonawcze. Rzecznik Generalny uznał, że Izba Dyscyplinarna SN ustanowiona z naruszeniem procedury nie spełnia wymogów niezawisłości sędziowskiej. Skoro zatem istnieją poważne wątpliwości co do sposobu powołania członków KRS, to tym bardziej pozbawienie kandydatów na sędziów SN możliwości odwołania się od uchwał wadliwie powołanego KRS stanowi poważne nadużycie prawa do sądu i prawa do skutecznego środka prawnego.

Jeśli przyjąć, że właściwym do rozpoznania odwołania od uchwał KRS miałby być inny sąd, np. SN, to należy mieć na względzie, iż izba, która prawdopodobnie rozpoznawałaby tego typu odwołania - Izba Dyscyplinarna SN - jest izbą gdzie są sędziowie, co do których istnieją wątpliwości co do skuteczności ich powołania w związku ze sposobem wyboru członków KRS. Ponadto w skład tej izby wchodzą sędziowie powołani uchwałą, która jest kwestionowana przed NSA przez kandydatów na sędziów SN. Tym samym, obecni sędziowie SN rozpatrywaliby odwołanie od uchwały, którą zostali powołani na stanowiska sędziowskie. Niewątpliwie zatem doszłoby naruszenia zasady nikt nie może być sędzią we własnej sprawie.

Obecnie nie istnieje w prawie polskim prawo do skutecznego środka prawnego (prawo do odwołania) dla kandydatów ubiegających się o stanowisko sędziego SN. Ustawodawca całkowicie wyeliminował ścieżkę odwoławczą od uchwały KRS w sprawie powołania/niepowołania kandydatów na urząd sędziego SN. Umorzenie tych spraw oznacza pozbawienie stron prawa do sądu w trakcie jego realizacji. Stanowi też naruszenie art. 267 TFUE, skoro wolą ustawodawcy oraz TK jest zakończenie postępowań z mocy prawa - a nie decyzją sądu kierującego pytanie.

Zgodnie z art. 19 TUE, do sądów krajowych i Trybunału należy zapewnienie pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii [zob. podobnie opinia 1/09 (AssociaçãoSindicaldosJuízesPortugueses, C‑64/16, pkt 33). W  wyroku z dnia 6 marca 2018 r. w sprawie C 284/16 Słowacja p. Achmea BV (ECLI:EU:C:2018:158) TSUE wskazał wyraźnie, że system sądowniczy mający na celu zapewnienie spójności i jednolitości charakteru wykładni prawa UE został ustanowiony w traktatach, aby zagwarantować zachowanie szczególnych cech i  autonomii porządku prawa Unii. System ten ma na celu zapewnienie spójności i jednolitego charakteru wykładni prawa Unii.

RPO przypomina, że w świetle orzecznictwa TSUE dotyczącego art. 267 TFUE, kompetencja każdego sądu państwa członkowskiego do skierowania pytania prejudycjalnego nie może być wyłączona lub ograniczona przez jakiekolwiek organy czy procedury krajowe. Jak wskazywał TSUE, sądy krajowe mają jak najszersze uprawnienie do wystąpienia do Trybunału o wykładnię przepisów prawa Unii wymagających zastosowania z ich strony, przy czym uprawnienie to przekształca się w obowiązek sądów orzekających w ostatniej instancji, z zastrzeżeniem wyjątków sformułowanych w orzecznictwie Trybunału. Przepis prawa krajowego nie może zaś stanąć na przeszkodzie – w zależności od przypadku – skorzystaniu przez sąd krajowy z tego uprawnienia (C-689/13 PuligienicaFacilityEscoSpA).

W wyroku w sprawie C-614/14 Ognyanov TSUE wskazał, że sprzeczne z art. 267 TFUE są takie uregulowania prawa krajowego, które w postępowaniu głównym mogą skutkować powstrzymaniem się przez sąd krajowy od zadania pytań prejudycjalnych TSUE w celu m.in. uniknięcia narażenia się na sankcje dyscyplinarne. Sądy krajowe mają zatem swobodę w wykonywaniu tego uprawnienia na każdym etapie postępowania i wtedy kiedy uznają to za stosowne.

Rzecznik podkreśla, że przepis nakazujący umorzenie wszczętych i niezakończonych postępowań odwoławczych został również wprowadzony przez art. 4 noweli z 21 listopada 2018 r. ustawy o Sądzie Najwyższym. Dotyczyło to spraw sędziów SN, którzy złożyli odwołanie od decyzji nakazujących im przejście w stan spoczynku oraz postępowań w sprawach o ustalenie istnienia stosunku służbowego sędziego SN albo NSA w stanie czynnym.

Uregulowanie to zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego na skutek wydania przez TSUE postępowania zabezpieczającego w sprawie 619/18 R. Mimo to TSUE w dalszym ciągu rozpatruje pytania prejudycjalne zadane przez SN w sprawie C-522/18 dotyczące zasady nieusuwalności sędziów; wykładni przepisów prawa unijnego w kontekście przepisu ustawy o SN, który uzależnia możliwość dalszego orzekania przez sędziego SN po przekroczeniu 65. roku życia od zgody organu władzy wykonawczej; dyskryminacji ze względu na wiek oraz obowiązków SN jako sądu unijnego w zakresie zastosowania środków zabezpieczających. Należy uznać, iż sam Trybunał powziął wątpliwość co do pewności i stabilności uregulowań wprowadzanych przez polski parlament, co tym bardziej determinuje konieczność udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne NSA.

Za próbą ograniczenia sądom krajowym możliwości kierowania pytań prejudycjalnych do TSUE przemawia także skierowanie przez Prokuratora Generalnego wniosku do TK o zbadanie konstytucyjności art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - w zakresie, w jakim dopuszcza on występowanie przez sąd krajowy z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię Traktatów lub o ważność i  wykładnię aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, w sprawach dotyczących ustroju, kształtu i organizacji władzy sądowniczej oraz postępowania przed organami władzy sądowniczej państwa członkowskiego UE. RPO przystąpił do tego postępowania przed TK, wnosząc o jego umorzenie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Zasada niezależności sądów i niezawisłości sędziów stanowi współcześnie niekwestionowany standard międzynarodowy i konstytucyjny. Podstawowe wymogi w tym zakresie wynikają z art. 6 EKPC oraz z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nabiera to  szczególnego znaczenia w świetle wyroku ETPC z 12 marca 2019 r. (skarga nr 26374/18) wydanego w sprawie GudmundurAndriAstradsson przeciwko Islandii. W wyroku tym ETPC uznał, że sprawa osądzona przez sędziego nominowanego z naruszeniem przepisów krajowych narusza EKPC w zakresie, w jakim gwarantuje ona prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd (art. 6 EKPC).

W swoich uwagach RPO  przedstawił także  TSUE stanowisko w kwestii odmowy ujawnienia przez Kancelarię Sejmu danych osobowych sędziów, którzy poparli  zgłoszenia kandydatów do KRS – mimo prawomocnego wyroku NSA. Z kolei Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych - mimo prawomocnego wyroku NSA - wydał postanowienia zobowiązujące Kancelarię Sejmu do nieupubliczniania danych sędziów popierających kandydatów do KRS - do czasu wydania decyzji PUODO kończącej postępowanie. RPO zaskarżył te postanowienia do sądu. W ocenie RPO sprawa ta pozostaje w bezpośrednim związku z rozpoznawanymi pytaniami prejudycjalnymi  i może wpłynąć na postępowania w sprawie C-824/18.  

VII.510.82.2018