Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wiele osób straciło członkostwo spółdzielni mieszkaniowych po zmianie przepisów z 2017 r.
• Stało się to z mocy prawa, bez ich winy -  co nie może być akceptowane w praworządnym państwie
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego nowelizację ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z 2017 r.
• Wcześniej Rzecznik apelował do rządu o pilne uregulowanie sytuacji osób objętych nowelizacją. Dostał odpowiedź, że jej ostateczny kształt był wyrazem woli parlamentarzystów 

Obywatele skarżyli się RPO na znowelizowaną 20 lipca 2017 r. ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych, Prawo spółdzielcze oraz Kodeks postępowania cywilnego. Ustawa weszła w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia. Stało się to we wrześniu 2017 r. Na mocy jej art. 4. członkostwo w spółdzielniach stracili z mocy prawa wszyscy, którym nie przysługuje:

• spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego,
• spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo prawo odrębnej własności,
• roszczenie o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu lub roszczenie o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu.

W związku ze skargami, prośbami od spółdzielców oraz wątpliwościami konstytucyjnymi Rzecznik występował w tej sprawie do ministra inwestycji i rozwoju Jerzego Kwiecińskiego. 

Dostał odpowiedź, że rządowy projekt nowelizacji respektował konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Przewidywał zachowanie członkostwa spółdzielni przez osoby, które je nabyły przed wejściem nowelizacji w życie, a o utracie członkostwa miały decydować właściwe organ spółdzielni. Ostateczny kształt nowelizacji jest zatem wyrazem woli parlamentarzystów - podkreślał resort. 

Rzecznik zdecydował zaskarżyć art. 4 nowelizacji, który ukształtowała poprawka Senatu, zaaprobowana przez Sejm. Uznał, że jest on niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Ingeruje bowiem znacząco w konstytucyjnie chronioną wolność zrzeszania się poprzez pozbawienie obywateli nabytego zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie nabycia członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej. Narusza również wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z uzasadnienia poprawki Senatu wynika, że podstawowym celem było pozbawienie członkostwa z dniem wejścia w życie ustawy jednej tylko kategorii członków - tzw. „członków oczekujących”, czyli osób, które – na podstawie różnych uprawnień – oczekiwały na uzyskanie tytułu prawnego do lokalu.

W ocenie Rzecznika cel ten nie znalazł jednak właściwego odzwierciedlenia w treści przepisu. W praktyce okazało się, że wywołuje on różne, niekorzystne i prawdopodobnie niezamierzone przez ustawodawcę skutki prawne. Nie uwzględniono bowiem  mnogości stanów faktycznych, które wiązały się z członkostwem w spółdzielni mieszkaniowej. Jednakowo potraktowane zostały osoby, których prawa można uznać za słusznie nabyte, jak i te, których członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej faktycznie nie ma żadnego uzasadnienia - wskazuje Rzecznik we wniosku do TK.

Art. 4 ustawy pozbawił członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej wszystkich, którzy zbyli (bądź w inny sposób utracili) prawo do lokalu, lecz nadal w nich mieszkają na podstawie innych tytułów prawnych (np. dożywocia, służebności czy użyczenia). Do RPO skarżyli się najczęściej ludzie w podeszłym wieku, którzy prawo do lokalu w spółdzielni przekazali dorosłym dzieciom, np. dla ułożenia spraw majątkowych na wypadek śmierci. Osoby te pisały, że gdyby wiedziały wcześniej, iż nie będą mogły pozostać członkami spółdzielni, nie zdecydowałyby się na zbycie prawa do mieszkania.

Dotychczas to od decyzji spółdzielni zależało, czy takie osoby - z uwagi na zbycie tytułu prawnego do lokalu - pozbawić członkostwa, a od uchwały organu spółdzielni można było odwołać się do sądu. W ocenie RPO trudno uznać za racjonalne i sprawiedliwe pozbawienie tej grupy dotychczasowego członkostwa automatycznie, z dniem wejścia w życie ustawy.

Ponadto art. 4 odebrał też członkostwo tym, którzy w przeszłości uzyskali przydział spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w budynku położonym na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego. Jak głosi uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 2013 r. ( III CZP 104/12),  osoby takie mają tylko roszczenie (tzw. ekspektatywę) spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Oznacza to m.in. niemożność zakładania ksiąg wieczystych. Takich osób może być ok. pół miliona (w samej Warszawie ok. 300 tysięcy).  Spółdzielnie wykreślają te osoby z rejestru członków.

Oprócz tego zaskarżony przepis bardzo niekorzystnie rzutuje na byt tzw. „spółdzielni popegeerowskich". Nie mają one w swoich zasobach mieszkań, a zatem nie zrzeszają spółdzielców mających prawa do mieszkań. Zakładane były one bowiem wyłącznie w celu zarządzania mieniem po dawnych państwowych gospodarstwach rolnych, masowo bankrutujących na początku lat 90. i w związku z tym likwidowanych. Chodzi np. o kotłownie, stacje transformatorowe, place zabaw i inne obiekty infrastruktury technicznej towarzyszącej budynkom mieszkalnym, w których mieszkania sprzedano na własność byłym pracownikom PGR. Takie obiekty przekazywano nieodpłatnie gminie albo właśnie spółdzielni utworzonej przez nabywców lokali.

Nowelizacja sprawiła, że spółdzielnie te automatycznie straciły członków (ponieważ członkowie są właścicielami mieszkań, które nie stanowią „zasobu” omawianych spółdzielni), a wskutek spadku wymaganej liczby członków, prawo nakazuje ich likwidację. Likwidacja spowoduje zaś problemy z bieżącym administrowaniem nieruchomościami, a z uwagi na położenie budynków zazwyczaj z dala od większych miast - także ze znalezieniem profesjonalnego zarządcy nieruchomości, który przejmie to zadanie od spółdzielni. Nie da się bowiem wykluczyć, że infrastruktura techniczna zostanie przekazana innym podmiotom niż byli członkowie spółdzielni. Przekazanie jej podmiotom prywatnym, kierującym się kryterium zysku, może wypłynąć na wysokość opłat za mieszkania.

Podobny problem dotyczy też spółdzielni powołanych wyłącznie do budowy domów jednorodzinnych. Także te spółdzielnie, wskutek pozbawienia członkostwa dotychczasowych członków, będą musiały zostać zlikwidowane.

Rzecznik podkreśla, że w orzecznictwie sądów pojawiły się rozbieżności co do tego, czy dla zachowania członkostwa w spółdzielni wystarczy jakiekolwiek prawo do lokalu będącego w zasobach dowolnej spółdzielni i zlokalizowanego w dowolnym miejscu.

- Tak radykalne rozwiązanie, całkowicie odmienne od dotychczasowych, zadziałało natychmiast, nie dając dotkniętym nim jednostkom oraz spółdzielniom mieszkaniowym czasu na przygotowanie się do negatywnych skutków, jakie za sobą pociągnęło - brzmi konkluzja wniosku Adam Bodnara. Skutki te, przynajmniej w części wydają się być zupełnie przypadkowe, nieobjęte zamiarem ustawodawcy i przez niego nieprzewidziane oraz nieprzeanalizowane. Ten brak racjonalności - a nawet poczucia odpowiedzialności za jakość stanowionych przepisów - w działaniu ustawodawcy również podważa zaufanie obywateli do państwa i ustanowionego przez nie prawa.

IV.7210.58.2017