Biuletyn Informacji Publicznej RPO

- Pozwalam sobie przedłożyć pod rozwagę Pana Marszałka uwagi dotyczące przepisów zawartych w projekcie, które budzą największe wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją z punktu widzenia ochrony prawa obywateli do sądu oraz niezawisłości sędziowskiej – napisał rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar w piśmie do marszałka Sejmu Marka Kuchcińskiego z 4 lipca 2016 r.

Przede wszystkim analiza projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który przyjęły właśnie komisje sejmowe (druk sejmowy nr 667), prowadzi do wniosku, że treść przepisów w wielu miejscach jest zbieżna z regulacjami uznanymi już przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne (chodzi o wyrok z 9 marca 2016 r. sygn. akt K 47/15)

1. Wątpliwości natury konstytucyjnej wywołuje przyjęcie przez komisję zasady, zgodnie z którą Trybunał Konstytucyjny ma wyznaczać terminy rozpraw według kolejności wpływu sprawy do Trybunału.

Zdaniem Rzecznika, priorytetem w rozpoznawaniu przez Trybunał wpływających do niego spraw powinny być sprawy dotyczące praw i wolności człowieka i obywatela, a Trybunał Konstytucyjny powinien swobodnie decydować o tym, która ze spraw ma taki charakter.

Warto pamiętać, że podobne rozwiązanie było już przez Trybunał raz ocenione. Chodzi o przepisy tzw. ustawy „naprawczej” z 22 grudnia 2015 r., które, jak ocenił  Trybunał, uniemożliwiały organowi konstytucyjnemu, jakim jest TK, rzetelne i sprawne działanie oraz ingerowały w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz. To zaś jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawnego.

2. Zaniepokojenie Rzecznika budzi proponowana zasada, by do wydania orzeczenia w większości spraw, w tym w sprawach dotyczących praw i wolności jednostki, wymagana była większość 2/3 głosów. A gdy nie da się uzyskać tej większości, sprawa ma być przez Trybunał umorzona.

Przez takie rozwiązanie obywatele zostaną pozbawieni prawa do wydania wyroku, które stanowi jeden z elementów prawa do sądu (w art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz – w sprawach leżących w zakresie zastosowania prawa Unii Europejskiej – z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej).

Trybunał Konstytucyjny przypomniał w wyroku z 9 marca, że art. 190 ust. 5 Konstytucji, przewiduje, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów. Ponownie zatem przyjmowane w Parlamencie rozwiąznia są sprzeczne z wyrokiem Trybunału.

3. Istotne zastrzeżenia konstytucyjne wywołują również konsekwencje rozwiązania polegającego na tym, że jeżeli czterech sędziów sprzeciwi się wydaniu wyroku, to sprawę odracza się na trzy miesiące, a w niektórych sytuacjach nawet na kolejne trzy miesiące.

Tego typu mechanizm prawny może doprowadzić do pozbawienia obywateli prawa do sądu w niezwykle ważnych dla nich sprawach, które mają zostać rozstrzygnięte przez Trybunał Konstytucyjny.

4. Negatywnie ocenić należy ograniczenie kompetencji Rzecznika Praw Obywatelskich.

• W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym będzie ograniczony jedynie do występowania w sprawach zainicjowanych wniesieniem skargi konstytucyjnej.

Obecna ustawa pozwala Rzecznikowi Praw Obywatelskich na zgłoszenie swojego udziału w każdym postępowaniu prowadzonym przed Trybunałem Konstytucyjnym, z wyjątkiem spraw wszczętych w trybie prewencyjnym przez Prezydenta RP.

Przepisy te mają istotne znaczenie dla obywateli, bo dzięki nim argumenty istotne z punktu widzenia praw i wolności jednostki są lepiej w Trybunale przedstawiane. Jest tak dlatego, że wiele problemów konstytucyjnych, które stają się przedmiotem orzekania w Trybunale Konstytucyjnym, trafia wcześniej do Rzecznika Praw Obywatelskich. Ten prowadzi takie sprawy, wyjaśnia je i podejmuje często działania o charakterze systemowym (np. poprzez kierowanie wystąpień generalnych, w szczególności o podjęcie odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej). Z tego punktu widzenia wiedza i doświadczenie instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich jest często niezwykle przydatna dla Trybunału we wszechstronnym wyjaśnieniu rozpatrywanej sprawy.

• Projekt zakłada przy tym, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie będzie mógł przystępować do postępowań przed Trybunałem zainicjowanych w szczególności pytaniami prawnymi sądów.

To naprawdę może obniżyć standard ochrony praw i swobód jednostki w naszym kraju.

Adam Bodnar podaje przykłady spraw, do których przyłączył się RPO, a które miały znaczenie dla obywateli, np.:

• sprawa stosowania wobec tej samej osoby fizycznej za ten sam czyn odpowiedzialności za przestępstwo oraz sankcji administracyjno-prawnej (podwójne karanie za to samo);
• sprawa ustawy, która możliwość korzystniejszego przeliczania okresów składkowych do emerytury przyznaje jedynie osobom urodzonym po 31 grudnia 1948 r.;
• sprawa dotycząca przepisów, które dają zwolnionemu pracownikowi tylko 7 dni na odwołanie się do sądu pracy.

Sprawy te pokazują, że pytania prawne kierowane przez sądy do Trybunału Konstytucyjnego często w bezpośredni sposób dotyczą konstytucyjnych praw i wolności jednostki, co uzasadnia udział w toczących się w tych postępowaniach konstytucyjnego organu stojącego na straży praw i wolności, jakim jest Rzecznik Praw Obywatelskich.

5. Bardzo poważne wątpliwości natury konstytucyjnej wywołuje proponowany przepis przejściowy przewidujący zawieszenie na 6 miesięcy wszystkich spraw w toku, w tym wszczętych wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich oraz innych uprawnionych podmiotów.

Chodzi o: Prezydenta, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Krajową Radę Sądownictwa, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych, ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, oraz kościoły i inne związki wyznaniowe.

Zawieszenie dotyczyć będzie około stu spraw, często o znacznej doniosłości dla obywateli.

Obejmie wszystkie sprawy inicjowane wnioskiem, bez względu na to, czy w ogóle zachodzi w nich potrzeba uzupełnienia wniosku. Uzasadnienie projektu nie wyjaśnia, co stoi za przyjęciem takiego rozwiązania, które przecież naruszy prawo do sądu w rozsądnym okresie czasu (art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka).

6. Sygnalizacji wymaga również przewidziany na gruncie proponowanych rozwiązań legislacyjnych zakres ingerencji władzy wykonawczej w sprawy dotyczące organizacji i funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego.

• Negatywnie ocenić trzeba uprawnienie Prokuratora Generalnego i Prezydenta, którzy otrzymują kompetencję do decydowania o tym, w jakich przypadkach Trybunał Konstytucyjny będzie rozpoznawał w pełnym składzie sprawy wynikające z prawa do decydowania o szczególnej zawiłości sprawy.
  W ocenie Rzecznika rozwiązanie to może w praktyce prowadzić do paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego, a ponadto zbyt daleko ingeruje w kwestię niezależności Trybunału prowadząc tym samym do naruszenia Konstytucji, która przewiduje wyraźny podział władzy wykonawczej i sądowniczej.

• Należy również zwrócić uwagę na propozycję, by nieobecność prawidłowo zawiadomionego Prokuratora Generalnego lub jego przedstawiciela wstrzymywała możliwość rozpoznania sprawy we wszystkich przypadkach, gdy z przepisów wynika jego obowiązek uczestnictwa w rozprawie. Stanowi to zbyt daleko posuniętą ingerencję organów władzy wykonawczej w sferę funkcjonowania Trybunału, jest niezgodne z konstytucyjnymi zasadami, tj. zasadą podziału władz, równowagi władz, niezależności Trybunału, jak również zasadą praworządności.
• Rzecznik podziela również obawy odnośnie przepisów, które dadzą Prezydentowi RP prawo do ingerowania w procedurę wykonania prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego: Prezydent będzie mógł nie zgodzić się na wygaszenie mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego dyscyplinarnie usuniętego ze stanowiska.
  Uzależnienie wykonania prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez Trybunał od zgody Prezydenta stanowi też niedopuszczalną ingerencję władzy wykonawczej w niezależność władzy sądowniczej,  a tym samym w zasadę podziału i równowagi władz, oraz w zasadę niezawisłości sędziów Trybunału.
• Komisje przyjęły też rozwiązanie, które zmierza do przyznania Prezesowi Rady Ministrów kompetencji do oceny wniosku Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o ogłoszenie wyroku lub postanowienia Trybunału Konstytucyjnego oraz podjęcia decyzji o ogłoszeniu lub nieogłoszeniu tego orzeczenia. Tego typu rozwiązanie jest nie do pogodzenia z konstytucyjnym obowiązkiem publikowania orzeczeń Trybunału.
• Rzecznik pragnie także zwrócić uwagę, że rozwiązanie stanowiące, że sędziów Trybunału, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej, a do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie podjęli obowiązków sędziego, z dniem jej wejścia w życie prezes Trybunału włącza do składów orzekających i przydziela im sprawy, jest w sposób jednoznaczny niezgodne z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. o sygn. akt K 34/15.

Przyjmowanie rozwiązań prawnych, które zostały wcześniej zdyskwalifikowane konstytucyjnie przez Trybunał, stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa.

Podkreślić także należy, że przepis ten będzie rodzić także uzasadnione wątpliwości co do prawidłowej obsady składów orzekających TK.

-  Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648 ze zm.), przedstawiam powyższe uwagi Panu Marszałkowi, prosząc uprzejmie o ich uwzględnienie w toku procesu legislacyjnego - pisze do marszałka Marka Kuchcińskiego rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar.