Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przepisy dotyczące blokady przez prokuraturę środków na rachunku bankowym rodzą wątpliwości pod względem zgodności z gwarancjami wynikającymi z zasady prawidłowej legislacji, ochrony własności, sądowej kontroli decyzji organów państwa i prawa do skutecznego środka zaskarżenia
• Chodzi m.in. o brak spójności systemowej, nieprecyzyjność przesłanek stosowania  blokady oraz fasadowość środków zaskarżenia 
• Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje samej  potrzeby blokady konta - co zostało przesądzone przez Radę Europy i Unii Europejskiej - lecz sposób jej ujęcia w ustawach
• Marcin Wiącek występuje do Ministra Sprawiedliwości. Resort odpowiada, że prowadzi prace analityczne dotyczące problematyki blokad rachunków bankowych 

Analiza wniosków wpływających do BRPO ujawniła niespójność legislacyjną w zakresie poszczególnych ustaw regulujących problematykę blokady środków na rachunku. Rozwiązania przyjęte w ramach poszczególnych ustaw rodzą wątpliwości.

Brak spójności systemowej, nieprecyzyjność przesłanek jej zastosowania oraz fasadowość możliwych środków zaskarżenia sprawia, że dochodzi do naruszenia wymaganej przez art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC równowagi pomiędzy ochroną interesu publicznego oraz interesu prywatnego. Sposób opisania tego środka narusza zaś zasady prawidłowej legislacji. Brak precyzji przesłanek zakresu jego zastosowania uniemożliwia zaś osobie, wobec której go zastosowano, skorzystanie z formalnie przyznanego prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Postępowanie takie, wobec braku możliwości weryfikacji przez sąd zasady subsydiarności, konieczności i proporcjonalności, ma bowiem charakter czysto fasadowy.

Prawo unijne

Bezsporne jest, że pranie pieniędzy i powiązane z nim finansowanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej, stanowią poważny problem na szczeblu państwowym i unijnym. 

Polska od 1 maja 2008 r. stała się stroną Konwencji Rady Europy o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu. Zobowiązuje ona strony do przyjęcia środków ustawodawczych i innych, koniecznych dla zapewnienia, że środki zamrażania, zajęcia i konfiskaty dotyczą również: 

• mienia, na które dochody te zostały przekształcone lub zamienione;
• mienia uzyskanego z legalnych źródeł, jeżeli dochody zostały wymieszane, w całości bądź w części, z takim mieniem, do szacowanej wartości wymieszanych dochodów;
• dochodu lub innych zysków osiągniętych z dochodów, z mienia, na które dochody z przestępstwa zostały przekształcone lub zamienione, lub z mienia, z którym dochody z przestępstwa zostały wymieszane, do szacowanej wysokości wymieszanych dochodów, w taki sam sposób i w tym samym zakresie jak dochody.

Najnowsze prawodawstwo na poziomie UE dotyczące problemu to m. in. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/42/UE z 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zabezpieczenia i konfiskaty narzędzi służących do popełnienia przestępstwa i korzyści pochodzących z przestępstwa w UE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1673 z 23 października 2018 r. w sprawie zwalczania prania pieniędzy za pomocą środków prawnokarnych oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1805 z 14 listopada 2018 r. w sprawie wzajemnego uznawania nakazów zabezpieczenia i nakazów konfiskaty.

Co mówi EKPC i orzecznictwo ETPC

Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1  do EKPC „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego". Wskazano też, że „Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych".

Europejski Trybunał Praw Człowieka przesądził, że zastosowanie środków tymczasowych w kontekście postępowania sądowego, które mają na celu uprzedzenie ewentualnej konfiskaty mienia, leży w „ogólnym interesie" społeczeństwa. Choć każdy przypadek zajęcia lub konfiskaty pociąga za sobą szkodę, to aby zachować zgodność z art. 1 Protokołu Nr 1, rzeczywista poniesiona szkoda nie powinna być większa niż ta, która jest nieunikniona.

ETPC wskazał,  że:

• istnieją wspólne europejskie, a nawet uniwersalne standardy prawne, które w pierwszej kolejności zachęcają do konfiskaty mienia związanego z poważnymi przestępstwami, takimi jak korupcja, pranie pieniędzy, przestępstwa narkotykowe itd., bez uprzedniego wyroku skazującego,
• konfiskata może mieć zastosowanie nie tylko do bezpośrednich dochodów z przestępstwa, ale także do mienia, w tym wszelkich dochodów i innych korzyści pośrednich, uzyskanych w wyniku zamiany lub przekształcenia bezpośrednich dochodów z przestępstwa lub zmieszania ich z innym, ewentualnie zgodnym z prawem, majątkiem,
• środki konfiskaty mogą być stosowane nie tylko w stosunku do osób bezpośrednio podejrzanych o popełnienie przestępstwa, ale także w stosunku do wszelkich osób trzecich posiadających prawa własności bez wymaganej dobrej wiary w celu ukrycia ich bezprawnej roli w gromadzeniu przedmiotowego majątku.

Środki przepadku mogą być dopuszczalne, jeżeli są realizowane zgodnie z ogólnym interesem polegającym na zapewnieniu, aby korzystanie z danego mienia nie przyniosło korzyści osobie skazanej za przestępstwo na szkodę społeczności.

Na podstawie orzeczeń ETPC należy zrekonstruować argumenty, które winny zostać wzięte przy ocenie, czy dana regulacja prowadzi czy też nie do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC:

• szkoda faktycznie doznana nie może przekraczać tego, co nieuchronne, jeżeli ma być to zgodne z art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC,
• przetrzymywanie mienia w ramach zastosowanego środka winno być rozsądne, jeżeli ma być zgodne z art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC,
• organ stosujący dany środek powinien najpierw ustalić, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia będącego podstawą zastosowanego środka, czy było możliwe osiągnięcie wskazanego celu oraz efektu w inny sposób, za pomocą innych środków niż zastosowany, w tym jakie alternatywne sposoby były przedmiotem weryfikacji pod kątem spełnienia przesłanki subsydiarności i dlaczego nie zostały wykorzystane.

Przepisy polskie

Polskie regulacje blokady środków znajdują się w art. 106a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, w art. 16 ustawy z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w art. 40 ustawy z 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz w art. 86 ustawy z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Art. 119zg pkt 2 i Rozdziału 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa reguluje  blokadę środków jako uprawnienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Nie pozostaje to w sprzeczności z opisanymi standardami. Naruszają zaś je - w różnym stopniu - pozostałe ustawy.

Podstawowym zarzutem wobec art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k. i art. 86 u.p.p.p.f.t., jest naruszenie  zasady określoności regulacji prawnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wynika wymóg, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. 
Tymczasem  art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k. oraz art. 86 u.p.p.p.f.t. w zakresie przesłanek ich zastosowania budzą uzasadnione wątpliwości co do zgodności z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.  

Przesłanki „wykorzystywania działalności banku w celu ukrycia działań przestępczych lub dla celów mających związek z przestępstwem lub przestępstwem skarbowym" oraz „może mieć związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu" ze względu na niedookreśloność, wskazanie zakresu ich zastosowania, a następnie przełożenie tego zakresu zastosowania na wzory zachowań oczekiwanych od podmiotów, których potencjalnie może dotknąć blokada rachunku, jest zabiegiem niemożliwym do przeprowadzenia. Tym samym zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia zasady prawidłowej legislacji.

Unormowania te mogą też  budzić wątpliwości w zakresie ich zgodności z zasadą lojalności państwa wobec obywatela ze względu na zbyt szeroki luz decyzyjny pozostawiony organom. Nieostrość znaczeniowa zwrotów użytych jako przesłanki zastosowania w art. 106a pr.bank., w art. 16 u.s.k.o.k. oraz w art. 86 u.p.p.p.f.t., a także wspomnianego wyżej art. 40 u.n.r.k. (w postaci „uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, które może wywoływać istotne skutki w zakresie obrotu na rynku regulowanym") wynika z braku wyartykułowania przez ustawodawcę ich ramach zasady konieczności stosowania środka leżącej u podstaw zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC oraz z art. 8 ust. 2 dyrektywy 2014/42/UE. 

Żadne z praw majątkowych zagwarantowanych w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalne jest ograniczanie ich przez ustawodawcę. Każde podlega weryfikacji z punktu widzenia respektowania konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności. Podstawowe znaczenie w tej mierze zyskują przesłanki z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

RPO podziela wątpliwości Sądu Najwyższego co do zgodności z Konstytucją  rozwiązań związanych blokadą środków na rachunku dokonanych przez prokuratora w zakresie przesłanki konieczności wprowadzanego takiego ograniczenia prawa własności. Należy bowiem wskazać, że wstrzymanie transakcji lub blokada rachunku mogą trwać dłużej niż rok, gdy przed końcem ich stosowania zostanie wydane postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym lub postanowienie w przedmiocie dowodów rzeczowych.

Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty.

Uwzględnienie wartości leżących u podstaw zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP wymaga wyłączenia z porządku prawnego możliwości zajęcia środków na rachunku tytułem dowodu oraz doprecyzowania celu blokady poprzez wskazanie stworzenia skutecznej możliwości wydania postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, a w jego wyniku umożliwienie wykonania orzeczenia o karach majątkowych, środkach kompensacyjnych czy o zwrocie mienia osobie uprawnionej, w tym pokrzywdzonemu. Ograniczenia wymaga także okres stosowania blokady, w szczególności w fazie in rem postępowania karnego oraz w stosunku do osób, co do których istnieją dowody wykluczające jej z kręgu sprawców czynu, w przedmiocie którego toczyć się ma i zostaje wszczęte postępowanie karne.

Konieczność ochrony w demokratycznym państwie takich wartości, jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób nie może uzasadniać zamknięcia drogi sądowej w odniesieniu do praw objętych zakresem zastosowania art. 77 ust. 2 Konstytucji. Może natomiast co najwyżej uzasadniać pewne ograniczenia ochrony sądowej, przejawiające się w odmiennym ukształtowaniu zasad postępowania sądowego w stosunku do ogólnych reguł proceduralnych".

Resumując art. 106a ust. 8 pr.bank., art. 86 ust. 13 u.p.p.p.f.t., art. 16 ust. 9 u.s.k.o.k., art. 40 ust. 4 u.n.r.k. oraz art. 236b k.p.k. tworzą niespójny system blokady środków na rachunku w różnym stopniu naruszający zasadę prawidłowej legislacji jako pochodnej względem zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji, oraz naruszający gwarancje leżące u podstaw prawnomiędzynarodowej (art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC) oraz konstytucyjnej (art. 64 ust. 1 Konstytucji) ochrony własności, gwarancje wywodzone z zasady prawa do sądowej kontroli decyzji organów państwa z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, a także naruszający prawo do skutecznego środka zaskarżenia z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 13 EKPC.

Marcin Wiącek prosi min. Adama Bodnara o rozważenie zainicjowania prac legislacyjnych w opisanym zakresie.

Odpowiedź Arkadiusza Myrchy, sekretarza stanu w MS 

W odpowiedzi na pisma z dnia 3 sierpnia 2023 r. i 15 lutego 2024 r. (znak: I.510.170.2023.PZ), uprzejmie informuję, że w Ministerstwie Sprawiedliwości prowadzone są prace analityczne, dotyczące problematyki blokad rachunków bankowych oraz art. 236b ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 37).

Z uwagi złożoność problematyki oraz jej wagę rozważane jest przedstawienie postulatów Pana Rzecznika komisji kodyfikacyjnej prawa karnego, której powołanie zostało zapowiedziane przez Ministra Sprawiedliwości Adama Bodnara.

II.510.170.2023