Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przepisy polskich ustaw dotyczące blokady przez prokuratora środków na rachunku bankowym rodzą wątpliwości pod względem zgodności z gwarancjami wynikającymi z zasady prawidłowej legislacji
• Chodzi m.in. o brak spójności systemowej, nieprecyzyjność przesłanek stosowania  blokady oraz fasadowość środków zaskarżenia 
• Uwagi Rzecznika Praw Obywatelskich nie dotyczą samej potrzeby blokady środków - co przesądzono na poziomie Rady Europy i Unii Europejskie - lecz sposobu jej ujęcia w poszczególnych ustawach  

RPO Marcin Wiącek pisze w tej sprawie do ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry.

Analiza wniosków od obywateli ujawniła niespójność legislacyjną ustaw regulujących  blokadę środków na rachunku. Rozwiązania poszczególnych ustaw rodzą wątpliwości pod względem ich zgodności z  gwarancjami wynikającymi z zasady prawidłowej legislacji.

Brak spójności systemowej, nieprecyzyjność przesłanek jej zastosowania oraz fasadowość środków zaskarżenia powoduje naruszenie wymaganej przez art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Praw Człowieka równowagi pomiędzy ochroną interesu publicznego oraz interesu prywatnego. Sposób opisania tego środka narusza zasady prawidłowej legislacji. A brak precyzji przesłanek jego stosowania uniemożliwia danej osobie skorzystanie z formalnie przyznanego  prawa do skutecznego środka zaskarżenia. 

Postępowanie w takiej sprawie - wobec braku możliwości weryfikacji zasady subsydiarności, konieczności i proporcjonalności przez sąd - ma charakter czysto fasadowy.

Prawo europejskie 

Pranie pieniędzy i powiązane z nim finansowanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej, to poważny problem na szczeblu państwowym i unijnym. Szkodzi integralności, stabilności i reputacji sektora finansowego oraz zagraża rynkowi wewnętrznemu, jak i bezpieczeństwu wewnętrznemu Polski i UE.

Polska 1 maja 2008 r. stała się stroną Konwencji Rady Europy o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu, sporządzonej w Warszawie 16 maja 2005 r. Jej art. 5 zobowiązuje strony do przyjęcia środków ustawodawczych i innych, koniecznych dla zapewnienia, że środki zamrażania, zajęcia i konfiskaty dotyczą również:

• mienia, na które dochody te zostały przekształcone lub zamienione;
• mienia uzyskanego z legalnych źródeł, jeżeli dochody zostały wymieszane, w całości bądź w części, z takim mieniem, do szacowanej wartości wymieszanych dochodów; 
• dochodu lub innych zysków osiągniętych z dochodów, z mienia, na które dochody z przestępstwa zostały przekształcone lub zamienione, lub z mienia, z którym dochody z przestępstwa zostały wymieszane, do szacowanej wysokości wymieszanych dochodów, w taki sam sposób i w tym zakresie jak dochody.

Najnowsze prawodawstwo UE  dotyczące problemu to m. in. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/42/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zabezpieczenia i konfiskaty narzędzi służących do popełnienia przestępstwa i korzyści pochodzących z przestępstwa w Unii Europejskiej; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1673 z dnia 23 października 2018 r. w sprawie zwalczania prania pieniędzy za pomocą środków prawnokarnych oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1805 z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie wzajemnego uznawania nakazów zabezpieczenia i nakazów konfiskaty.

Europejski Trybunał Praw Człowieka przesądził, że zastosowanie środków tymczasowych w kontekście postępowania sądowego, które mają na celu uprzedzenie ewentualnej konfiskaty mienia, leży w „ogólnym interesie" społeczeństwa. Choć każdy przypadek zajęcia lub konfiskaty pociąga za sobą szkodę, to aby zachować zgodność z art. 1 Protokołu Nr 1, rzeczywista poniesiona szkoda nie powinna być większa niż ta, która jest nieunikniona.

ETPC wskazał,  że:

• istnieją wspólne europejskie, a nawet uniwersalne standardy prawne, które w pierwszej kolejności zachęcają do konfiskaty mienia związanego z poważnymi przestępstwami, takimi jak korupcja, pranie pieniędzy, przestępstwa narkotykowe itd., bez uprzedniego wyroku skazującego,
• konfiskata może mieć zastosowanie nie tylko do bezpośrednich dochodów z przestępstwa, ale także do mienia, w tym wszelkich dochodów i innych korzyści pośrednich, uzyskanych w wyniku zamiany lub przekształcenia bezpośrednich dochodów z przestępstwa lub zmieszania ich z innym, ewentualnie zgodnym z prawem, majątkiem,
• środki konfiskaty mogą być stosowane nie tylko w stosunku do osób bezpośrednio podejrzanych o popełnienie przestępstwa, ale także w stosunku do wszelkich osób trzecich posiadających prawa własności bez wymaganej dobrej wiary w celu ukrycia ich bezprawnej roli w gromadzeniu przedmiotowego majątku.

Środki przepadku mogą być dopuszczalne, jeżeli są realizowane zgodnie z ogólnym interesem polegającym na zapewnieniu, aby korzystanie z danego mienia nie przyniosło korzyści osobie skazanej za przestępstwo na szkodę społeczności.

Na podstawie orzeczeń ETPC należy zrekonstruować argumenty, które winny zostać wzięte przy ocenie, czy dana regulacja prowadzi do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC:

• szkoda faktycznie doznana nie może przekraczać tego, co nieuchronne, jeżeli ma być to zgodne z art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC. Z tego stwierdzenia należy wyprowadzić zasadę konieczności stosowania środka. Oznacza to, że organ go stosujący musi ustalić, po pierwsze cel jego zastosowania, a tym samym zamierzony jego efekt, a także zważyć, czy wskazanych celu i efektu nie można osiągnąć w inny, mniej ingerujący w dobra prawne podmiotu, wobec którego środek ma zostać zastosowany, sposób. Ponadto postanowienie będące podstawą zastosowanego środka powinno w uzasadnienie zawierać rzetelne odzwierciedlenie wskazanego procesu myślowego, w tym wskazanie, czy było możliwe osiągnięcie wskazanego celu oraz efektu w inny, mniej ingerujący sposób, niż ten, który jest konsekwencją zastosowania środka. Należy uzasadnić, dlaczego mienie określonego rodzaju oraz w określonej wysokości podlega zastosowaniu określonego środka oraz dlaczego środek został zastosowany wobec mienia określonego podmiotu, w tym wskazać, jakie są argumenty uzasadniające związek mienia tego podmiotu z czynem będącym przedmiotem postępowania. Motywy decyzji procesowej winno także zawierać wskazanie argumentów uzasadniających wartości zatrzymanego lub skonfiskowanego (podlegającego przepadkowi) mienia. Zasada konieczności dotyczy także rozsądnej relacji pomiędzy czynnościami koniecznymi do podjęcia w ramach prowadzonego postępowania i zmierzającymi do udowodnienia popełnienia przestępstwa, a czasem zastosowania środka;
• przetrzymywanie mienia w ramach zastosowanego środka winno być rozsądne, jeżeli ma być zgodne z art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC. Z rzeczonego stwierdzenia należy wprowadzić zasadę proporcjonalności stosowania środka. Proporcjonalność należy odnieść przede wszystkim do zakresu ograniczeń w korzystaniu z mienia nałożonych na podmiot w związku z zastosowaniem środka. Czym innym jest bowiem zakaz sprzedaży nieruchomości, czym innym zabezpieczenie pojazdu mechanicznego, a czym innym blokada środków na rachunku bankowym. Nadto winno się uwzględniać dalej idące konsekwencję dla podmiotu wywołane z zastosowanego środka, w tym to czy utrudnienia komunikacyjne dotyczyły życia prywatnego czy zawodowego, czy i w jakim stopniu, w wyniku zastosowania środka, podmiot nim dotknięty był w stanie wypełniać swoje zobowiązania zawodowe czy też był w stanie prowadzić działalność gospodarczą. Zasada proporcjonalności dotyczy także rozsądnej relacji pomiędzy potrzebą podjęcia określonych czynności procesowych, ich wagą z punktu widzenia założeń prowadzonego postępowania, a czasem i zakresem (w tym konsekwencjami) zastosowania środka,
• organ stosujący dany środek powinien najpierw ustalić, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia będącego podstawą zastosowanego środka, czy było możliwe osiągnięcie wskazanego celu oraz efektu w inny sposób, za pomocą innych środków niż zastosowany, w tym jakie alternatywne sposoby były przedmiotem weryfikacji pod kątem spełnienia przesłanki subsydiarności i dlaczego nie zostały wykorzystane (zasadę subsydiarności stosowania środka).

Prawo polskie

Polskie regulacje blokady środków znajdują się w art. 106a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, w art. 16 ustawy z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w art. 40 ustawy z 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz w art. 86 ustawy z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Art. 119zg pkt 2 i Rozdziału 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa reguluje  blokadę środków jako uprawnienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Nie pozostaje to w sprzeczności z opisanymi standardami. Naruszają zaś je - w różnym stopniu - pozostałe ustawy.

Podstawowym zarzutem wobec art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k. i art. 86 u.p.p.p.f.t., jest naruszenie  zasady określoności regulacji prawnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wynika wymóg, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. 

Tymczasem  art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k. oraz art. 86 u.p.p.p.f.t. w zakresie przesłanek ich zastosowania budzą uzasadnione wątpliwości co do zgodności z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.  

Przesłanki „wykorzystywania działalności banku w celu ukrycia działań przestępczych lub dla celów mających związek z przestępstwem lub przestępstwem skarbowym" oraz „może mieć związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu" ze względu na niedookreśloność, wskazanie zakresu ich zastosowania, a następnie przełożenie tego zakresu zastosowania na wzory zachowań oczekiwanych od podmiotów, których potencjalnie może dotknąć blokada rachunku, jest zabiegiem niemożliwym do przeprowadzenia. Tym samym zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia zasady prawidłowej legislacji.

Unormowania te mogą też  budzić wątpliwości w zakresie ich zgodności z zasadą lojalności państwa wobec obywatela ze względu na zbyt szeroki luz decyzyjny pozostawiony organom. Nieostrość znaczeniowa zwrotów użytych jako przesłanki zastosowania w art. 106a pr.bank., w art. 16 u.s.k.o.k. oraz w art. 86 u.p.p.p.f.t., a także wspomnianego wyżej art. 40 u.n.r.k. (w postaci „uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, które może wywoływać istotne skutki w zakresie obrotu na rynku regulowanym") wynika z braku wyartykułowania przez ustawodawcę ich ramach zasady konieczności stosowania środka leżącej u podstaw zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC oraz z art. 8 ust. 2 dyrektywy 2014/42/UE. 

Przepsiy te cechuje również całkowity brak przesłanek uzasadniających przedłużenie stosowania blokady, brak wskazania celu i przesłanek zakresu blokady oraz brak podstawy prawnej dla wydania decyzji o zmianie zakresu blokady rachunku oraz o jej uchyleniu, jeżeli prokurator stwierdzi, że ustała przesłanka blokady rachunku. Brak wskazania celu stosowania blokady uniemożliwia ocenę adekwatności zastosowanego środka, brak precyzji przesłanki jej zastosowania całkowicie wyklucza możliwość skutecznego kontestowania zasadności jej zastosowania, zaś brak przesłanek wskazujących na zakres blokady oraz brak podstaw prawnych do wydania decyzji o ograniczeniu jej zakresu, uniemożliwia argumentowanie na rzecz zastosowania zasady proporcjonalności. 

Podstawowy zarzut przeciwko regulacji odnoszących się do blokady dokonywanej przez prokuratora na podstawie art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k. oraz art. 86 u.p.p.p.f.t., a także art. 40 u.n.r.k., to naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Środek ten w sposób nieproporcjonalny ingeruje bowiem w prawo własności, a w zakresie stosowania go jako zabezpieczenie dowodów rzeczowych, jest  nieprzydatny do osiągnięcia zamierzonego celu.

Przepisom art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k., art. 86 u.p.p.p.f.t. oraz art. 40 u.n.r.k. można postawić także zarzut naruszenia prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 13 EKPC i art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC. Przesłanki  blokady środków dokonywanej przez prokuratora nie poddają się weryfikacji, czyniąc postępowanie sądowe po wniesieniu środka zaskarżenia czysto fasadowym. Ustawodawca nie wskazał żadnej przesłanki uzasadniającej przedłużenie blokady środków na dalsze 6 miesięcy, czemu również należy postawić tożsame zarzuty naruszenia prawa do sądu.

Uwzględnienie wartości leżących u podstaw zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP wymaga wyłączenia z porządku prawnego możliwości zajęcia środków na rachunku tytułem dowodu oraz doprecyzowania celu blokady poprzez wskazanie stworzenia skutecznej możliwości wydania postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, a w jego wyniku umożliwienie wykonania orzeczenia o karach majątkowych, środkach kompensacyjnych czy o zwrocie mienia osobie uprawnionej, w tym pokrzywdzonemu. Ograniczenia wymaga także okres stosowania blokady, w szczególności w fazie in rem postępowania karnego oraz w stosunku do osób, co do których istnieją dowody wykluczające jej z kręgu sprawców czynu, w przedmiocie którego toczyć się ma i zostaje wszczęte postępowanie karne.

Reasumując, art. 106a ust. 8 pr.bank., art. 86 ust. 13 u.p.p.p.f.t., art. 16 ust. 9 u.s.k.o.k., art. 40 ust. 4 u.n.r.k. oraz art. 236b k.p.k. tworzą niespójny system blokady środków na rachunku, w różnym stopniu naruszający zasadę prawidłowej legislacji jako pochodnej względem zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP, oraz naruszający gwarancje leżące u podstaw prawnomiędzynarodowej (art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC) oraz konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), gwarancje wywodzone z zasady prawa do sądowej kontroli decyzji organów państwa z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także naruszający prawo do skutecznego środka zaskarżenia z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. art. 13 EKPC.

RPO zwraca się do MS o rozważenie zainicjowania prac legislacyjnych w opisanym zakresie oraz prosi o stanowisko co do swych uwag i  postulatów.

RPO: Blokada środków na koncie powinna przebiegać według jasnych zasad

Do Biura Rzecznika wpływają wnioski dotyczące funkcjonowania instytucji blokowania przez prokuratorów środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. Odbywa się to na podstawie przepisów różnych ustaw, w tym prawa bankowego.

Wiąże się to z dużą uciążliwością, bo taka blokada to brak możliwości dysponowania pieniędzmi zgromadzonymi na rachunku.

Chodzi o zabezpieczenie na potrzeby toczącego się śledztwa środków, co do których jest uzasadnione podejrzenie, że mają choćby w części jakiś związek z praniem pieniędzy czy inną działalnością przestępczą.

Nie ma wątpliwości, że pranie pieniędzy i powiązane z nim finansowanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej są poważnym problemem, który godzi w sektor finansowy i zagraża bezpieczeństwu. Należy z tym walczyć i samo stosowanie takiego zabezpieczenia jest w interesie społeczeństwa. Zasady jego stosowania powinny być jednak jasne i zrozumiałe.

Tymczasem analiza wniosków wykazała, że przepisy polskich ustaw regulujących tą kwestię są niespójne. A przez to naruszają gwarancje wynikające z zasady prawidłowej legislacji.

Sposób w jaki w różnych ustawach, a zwłaszcza w prawie bankowym, uregulowano zasady blokowania rachunków godzi w konstytucyjną ochronę własności, prawo do sądu czy prawo do skutecznego środka zaskarżenia.

Przede wszystkim jednak dochodzi do naruszenia równowagi pomiędzy ochroną interesu publicznego a ochroną interesu prywatnego.

Dlatego zaapelowałem do Ministra Sprawiedliwości, żeby rozważył zmianę niespójnych regulacji.

Tak, aby przepisy prawa były precyzyjne i jasne, a obywatele mieli pewność, że ich prawa są w prawidłowy sposób chronione.

II.510.170.2023