Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Stale rośnie zapotrzebowanie na usługi asystentów osób z niepełnosprawnościami
• Asystentami nie mogą jednak zostać członkowie ich rodzin
• Ich wykluczenie z grona kandydatów może uniemożliwić znalezienie osoby, która będzie odpowiadała potrzebom i preferencjom wnioskodawcy
• AKTUALIZACJA: Osoba z niepełnosprawnością może być uzależniona od członka rodziny, a to może obniżać jakość usługi – odpowiada Paweł Wdówik, pełnomocnik rządu ds. osób niepełnosprawnych
• Powołuje się też na wymagania stawiane asystentom co do ich doświadczenia i  wykształcenia, co ma chronić uczestnika programu przed nieefektywnym i nieskutecznym świadczeniem usługi

Do Biura RPO wpływają skargi dotyczące zasad programu „Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej” - edycja 2022. Skarżący wskazują, że z kręgu potencjalnych asystentów wykluczono osoby najbliższe. A są one znane wnioskującym i budzą ich największe zaufanie.

Pojawiają się również obawy, że katalog członków rodziny może być rozszerzany na inne osoby, co ostatecznie może pozbawić wsparcia niektórych zainteresowanych.

Rzecznik uważa, że interpretacja rozszerzająca katalog osób, które nie mogą pełnić funkcji asystenta, budzi wątpliwości. Ma to znaczenie zwłaszcza, jeśli pod uwagę weźmie się cel i skutki takiej wątpliwej interpretacji.

Zasady dotyczące tego, kto może być kandydatem na asystenta osobistego, powinny być wprowadzane wyraźnie w treści programu, a wykładnia nie może prowadzić do ograniczenia możliwości wsparcia osób z niepełnosprawnościami.

W niektórych gminach usług asystenckich w ogóle nie ma. Wynika to z tego, że mimo ogłaszania konkursów coraz trudniej jest znaleźć asystenta, który odpowiadałby oczekiwaniom osób z niepełnosprawnościami.

Wykluczenie członków rodziny z kandydatów na asystenta w mniejszych miejscowościach może uniemożliwić znalezienie kandydata odpowiadającego wnioskodawcy.

Z tego powodu Marcin Wiącek pyta pełnomocnika rządu ds. osób niepełnosprawnych Pawła Wdówika, z jakich powodów członków rodziny  wykluczono z grona kandydatów na asystentów oraz  jak ustalono zakres pojęcia "członka rodziny" na potrzeby programu.

Rzecznik prosi również o informację, czy przy planowaniu programu przeprowadzono analizę podobnych rozwiązań w innych państwach europejskich. W niektórych istnieje bowiem możliwość zaangażowania jako asystenta członka rodziny osoby z niepełnosprawnością lub osoby współmieszkającej z taką osobą.

Odpowiedź Pawła Wdówika

Zgodnie z zapisami Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021-2030, osoba z niepełnosprawnością będzie miała zapewniony wybór asystenta osobistego według swojej preferencji przez wskazanie własnego asystenta lub wybór spośród kilku kandydatów. Osoba z niepełnosprawnością będzie miała swobodę decydowania o tym, gdzie, kiedy i w jaki sposób wybrany asystent będzie świadczył jej wsparcie. Zarówno liczba godzin świadczonej usługi, jak również liczba asystentów wspierających daną osobę będzie adekwatna do potrzeb. Powyższe ma na celu zapewnienie odpowiedniej jakości usług, realizację potrzeb osoby z niepełnosprawnością oraz wypełnienia wymogów Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.

Mając na uwadze powyższe zapisy Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021-2030 oraz wymogi Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, wprowadzono w ramach Programu resortowego Ministra Rodziny i Polityki Społecznej pn. „Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej” – edycja 2022 zapisy umożliwiające zatrudnienie asystentów wskazanych przez uczestników Programu. Jednocześnie w jego treści wprowadzono kilka obostrzeń i ograniczeń, których celem było zapewnienie realizacji usługi w sposób jak najbardziej skuteczny i profesjonalny przez osoby odpowiednio przygotowane.

Jak wynika z poczynionych w związku ze skargami ustaleń, pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie Osób Niepełnosprawnych „Podkarpacie”, skierowanym do Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, zwróciło się z prośbą o wyjaśnienie, czy wskazany katalog osób, które nie mogą pełnić funkcji asystenta jest katalogiem zamkniętym. W odpowiedzi na niniejsze pismo podkreślono, że „powyższe zasady w sposób analogiczny dotyczą również synowej oraz zięcia w przypadku świadczenia usług względem teściów oraz przez teściów, a także pasierba oraz pasierbicy w przypadku świadczenia usług względem ojczyma i macochy oraz przez ojczyma i macochę”.

W skargach kierowanych do Rzecznika pojawiają się obawy, że katalog członków rodziny może być dalej rozszerzany w drodze „analogii”, co ostatecznie może pozbawić wsparcia niektórych zainteresowanych.

Interpretacja rozszerzająca katalog osób, które nie mogą pełnić funkcji asystenta, budzi moje wątpliwości, w szczególności co do celu i skutków takiej wykładni. Zasady dotyczące tego, kto może być kandydatem na asystenta osobistego powinny być wprowadzane wyraźnie w treści programu, a wykładnia jego treści nie może prowadzić do ograniczenia możliwości wsparcia osób z niepełnosprawnościami. Rozszerzanie tego katalogu o kolejne osoby musi być jako takie ograniczenie rozumiane.

W mojej ocenie przyjęta definicja członka rodziny, którego na potrzeby programu określa się poprzez wskazanie konkretnych relacji rodzinnych bądź wspólnego miejsca zamieszkania, jest precyzyjna i nie wymaga dalszych zabiegów interpretacyjnych.

Informuję, że Program „Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej” – edycja 2022, zawiera w swoich zasadach zapis w dziale V ust. 11 pkt 7, iż kosztem niekwalifikowanym zadania (w przypadku jednostek samorządu terytorialnego − wydatkami) są usługi asystenta świadczone przez członków rodziny, opiekunów prawnych lub osoby faktycznie zamieszkujące razem z uczestnikiem Programu. Dodatkowo wprowadzono katalog osób, które uznawane są za członków rodziny opierając się na bliskim pokrewieństwie i powiązaniu. Zgodnie z zapisami Programu ujętymi w dziale IV ust. 5: na potrzeby realizacji Programu, za członków rodziny uznać należy rodziców i dzieci, rodzeństwo, wnuki, dziadków, teściów, macochę, ojczyma oraz inne osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym z uczestnikiem Programu.

Przytoczony powyżej fragment wskazuje że katalog osób, które są zaliczane do członków rodziny na potrzeby Programu jest zamknięty. Należy powyższy zapis rozumieć jako wskazujący osoby które nie mogą pełnić usługi asystenta tj. rodziców i dzieci, rodzeństwo, wnuki, dziadków, teściów, macochę, ojczyma, ale także osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym z uczestnikiem Programu o czym wskazuje drugi człon przytoczonego ustępu. Dodatkowo oba te kryteria są kryteriami od siebie niezależnymi, czyli jeżeli osoba chcąca pełnić usługę asystenta znajduje się w gronie członków rodziny wymienionych w powyższym ustępie, ale nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z uczestnikiem to nadal nie może ona pełnić roli asystenta osobistego. Ewentualne rozszerzanie katalogu na zasadzie analogii może prowadzić do wątpliwości i niejasności. Katalog nawet na podstawie odpowiednika osoby w nim wskazanej nie będzie więc rozszerzany. Dlatego też w obecnej edycji Programu tylko osoby wprost wskazane w ust. 5 są tymi, które uznaje się za członków rodziny i które nie mogą realizować usługi asystenckiej.

Należy zauważyć, że do kwestii osoby i kwalifikacji asystenta odniesiono się również w raporcie z projektu „Aktywni niepełnosprawni – narzędzia wsparcia samodzielności osób niepełnosprawnych” realizowanym w partnerstwie przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej oraz Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Polskie Stowarzyszenie na rzecz Osób z Niepełnosprawnością Intelektualną i Fundację im. Królowej Polski św. Jadwigi. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w innych państwach istnieje możliwość zaangażowania jako asystenta członka rodziny osoby z niepełnosprawnością lub osoby współzamieszkującej z taką osobą w gospodarstwie domowym. Tego rodzaju rozwiązania stosowane są w Szwecji, Słowenii, Szkocji i Czechach. Z kolei w Irlandii wprowadzono możliwość finansowania z płatności bezpośrednich zastępstw sprawowanych przez członków rodziny osoby z niepełnosprawnością w sytuacji choroby lub kwarantanny regularnego asystenta/asystentów.

W ramach projektu „Aktywni niepełnosprawni – narzędzia wsparcia samodzielności osób niepełnosprawnych”, który jest współrealizowany przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz organizacje pozarządowe zajmujące się wsparciem osób z niepełnosprawnościami, Polskim Stowarzyszeniem na rzecz Osób z Niepełnosprawnością Intelektualną oraz Fundacją im. Królowej Polski św. Jadwigi, przygotowano zbiorczy raport „Asystencja osobista osób z niepełnosprawnością w świetle analiz wybranych rozwiązań zagranicznych oraz systemu i doświadczeń krajowych”, który porusza m.in. kwestie członków rodzin jako asystentów.

Zgodnie z przeprowadzoną analizą rozwiązań w  innych krajach dopuszczanie członków rodzin do możliwości realizacji usług asystenckich występuje, ale nie jest rozwiązaniem powszechnie stosowanym i preferowanym. W kilku krajach europejskich, które dopuszczają taką możliwość wskazuje się, że nie jest to rozwiązanie rekomendowane (Szwecja) oraz, że powinno zachodzić tylko w wyjątkowych, indywidualnych sytuacjach (Irlandia Północna). Wśród argumentów przeciw wskazuje się, że osoba z niepełnosprawnością może być uzależniona od opiekuna/członka rodziny co może powodować obniżenie jakości świadczonej usługi czy też, że opiekun/członek rodziny nie powinien otrzymywać pieniędzy za asystencję zwłaszcza gdy pobiera świadczenia w związku z opieką nad tą osobą.

Należy również zauważyć, że Program asystencki skierowany jest do szeregu grup osób z różnymi formami niepełnosprawności. Skala ich potrzeb w zależności od stopnia niepełnosprawności i jej charakteru jest bardzo różna. Na potrzeby Programu wprowadzono więc w jego zapisach kilka obostrzeń oraz kryteriów jakie musi spełniać osoba chcąca pełnić rolę asystenta osobistego. Dotyczą one między innymi wymagań jakie są stawiane asystentom np. w kwestii doświadczenia czy wykształcenia. Ich celem było wprowadzenie w treści Programu zapisów, które mają chronić uczestnika Programu przed nieefektywnym i nieskutecznym świadczeniem usługi oraz ograniczać jej nieprawidłową realizację. Jednocześnie zgodnie z zasadami Programu wprowadzono możliwość indywidualnego wskazywania kandydatów na asystentów przez samych uczestników. W takich przypadkach to uczestnik swoim oświadczeniem daję rękojmie, że wskazana osoba będzie realizować usługę w sposób prawidłowy.

Na etapie opracowywania założeń przyszłorocznej edycji Programu prowadzone będą prace związane z udoskonaleniem lub zmianą poszczególnych zapisów Programu. Wszystkie pojawiające się głosy będą analizowane pod kątem ewentualnych zmian w przyszłych edycjach Programu, tak aby zapewnić możliwość realizacji założeń Programu w sposób jak najbardziej powszechny i skuteczny. 

Jednocześnie informuję, że trwa proces projektowania ustawy o asystencji osobistej osób z niepełnosprawnościami. Koncepcja ogólna, zaproponowana przez Radę ds. Społecznych Narodowej Rady Rozwoju działającej przy Prezydencie RP, zakłada, że asystentem osobistym zatrudnionym przez usługodawcę i pełniącym usługę odpłatnie nie może być członek rodziny użytkownika usługi ani osoba pozostająca z nim w faktycznym pożyciu lub będąca członkiem gospodarstwa domowego.

XI.7061.6.2022