Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prezydent odpowiedział na propozycje RPO z 2017 r., jak usprawnić działania wymiaru sprawiedliwości i zmniejszyć uciążliwości dla obywateli
• Prezydent odsyła RPO do Ministra Sprawiedliwości, bo to w jego, a nie Prezydenta gestii
• Wyjaśnia też, że „narastające od wielu lat kłopoty sądownictwa, w szczególności długotrwałe rozpatrywanie przez sądy spraw nie znikną w przeciągu kilku chwil”.

Prezydent Andrzej Duda jest autorem ustaw, które teraz m.in. zmieniają skład Sądu Najwyższego. Przedstawiciele większości rządzącej od 2017 r. przekonują, że zmiany te są konieczne, by poprawiła się praca sądów. W toku prac nad zmianami w sądownictwie RPO formułował szereg konkretnych postulatów. Zgłosił je m.in. prezydentowi we wrześniu 2017 r. Teraz otrzymał odpowiedź.

- Dziękuję za głos Pana Rzecznika w szerokiej debacie dotyczącej wymiaru sprawiedliwości – pisze w imieniu prezydenta sekretarz stanu jego kancelarii Andrzej Dera. - Prezydent Andrzej Duda ceni wszelkie uwagi i postulaty, zaś przesłana przez Pana Rzecznika korespondencja stanowi cenne źródło informacji o występujących problemach i oczekiwaniach społecznych.

Odnosząc się do przedłożonych przez Rzecznika propozycji wyjaśnia, że „część z nich leży w wyłącznej gestii poszczególnych ministrów”. Minister Dera odsyła więc Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Sprawiedliwości. – Niemniej – pisze – „przedłożone w korespondencji postulaty Pana Rzecznika - za które dziękuję - stanowią cenny wkład w debatę na temat kształtu wymiaru sprawiedliwości i w miarę możliwości będą wykorzystywane w działaniach podejmowanych w ramach konstytucyjnych uprawnień Prezydenta RP”.

Przypomina też, że część postulatów RPO została już spełniona.

• M.in. od 1 stycznia jeżeli osoba uzbezwłasnowolniona nie zgadza się na umieszczenie w DPS lub szpitalu, sąd musi jej ustanowić pełnomocnika, który będzie sprawdzał, czy prawa tej osoby nie są naruszone.
• Prezydent zgodził się też z RPO, że zmian wymaga ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, stąd jego projekt zmian przyjęty przez Sejm 30 lipca 2018 roku. Dzięki temu krąg osób uprawnionych do pomocy został poszerzony, więcej też będzie świadczeń dostępnych w jej ramach (możliwe będzie np. sporządzanie projektów pism, a nie, jak do tej pory, jedynie pomoc w ich sporządzaniu).
• W ramach prezydenckiego Zespołu Analiz Systemowych analizowane są natomiast dwie propozycje Rzecznika (w zakresie pełnomocnictwa do doręczeń przesyłek sądowych jak również skutków procesowych nadania przesyłek w placówce pocztowej operatora wyznaczonego).

- Konkludując zapewniam, że Pan Prezydent z troską pochyla się nad problemami wymiaru sprawiedliwości, co skutkuje korzystaniem z przysługującej Panu Prezydentowi inicjatywy legislacyjnej i przedkładaniem szeregu projektów ustaw w tym zakresie, tak by ułatwić dostęp poszczególnych osób do profesjonalnej obsługi prawnej oraz sądów.

Niestety narastające od wielu lat kłopoty sądownictwa, w szczególności długotrwałe rozpatrywanie przez sądy spraw nie znikną w przeciągu kilku chwil. Dlatego też Pan Prezydent podziela stanowisko w zakresie potrzeby stałej, wspólnej debaty opartej na zasadach równego dostępu do niej stron w celu wypracowania jak najlepszych rozwiązań, które mogą usprawnić wymiar sprawiedliwości i przybliżyć go społeczeństwu.

Co poprawić w sądach - postulaty Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich powtarzał w 2017 r., że reforma wymiaru sprawiedliwości jest niezbędna zarówno dla obywateli, jak i dla środowiska sędziowskiego. Wskazywał też na konkretne problemy wymagające rozwiązania.

Kiedy latem 2017 r. Prezydent – po zawetowaniu dwóch z trzech ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości – podjął prace nad swoją propozycją zmian, RPO w wystąpieniu do Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezydenta zwrócił uwagę na problemy w funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości, które wynikają z treści skarg indywidualnych, wpływających do Biura RPO^[1].

Wzrost liczby spraw napływających do sądów

W ocenie Rzecznika prawodawca powinien znaleźć odpowiednie rozwiązania, które dużą część spraw rozpoznawanych w chwili obecnej przez sądy, bez uszczerbku dla ochrony praw jednostki, przekażą do rozstrzygnięć w trybie procedur pozasądowych.

Niezależnie od tego Rzecznik wskazał na propozycję legislacyjne służące lepszemu zagwarantowaniu obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu, w tym m.in. na potrzebę wprowadzenia pouczeń o możliwości złożenia wniosku o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty opłaty kancelaryjnej od wniosku o wydanie odpisu wyroku z uzasadnieniem oraz wprowadzenia obligatoryjnego ustanawiania pełnomocnika dla osoby, względem której prowadzone jest postępowanie o umieszczenie w szpitalu psychiatrycznym bez jej zgody.

Rzecznik wymienił szereg zagadnień, które usprawniłyby funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Są to m.in.:

• zmniejszenie zakresu spraw, które mają rozstrzygać sądy (kognicji sądów) przy zachowaniu standardów wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji,
• wsparcie sędziów poprzez zwiększenie liczby asystentów,
• przyznanie komornikom prawa do polubownego dochodzenia należności,
• dopuszczenie zeznań świadków w sprawach cywilnych na piśmie lub przed urzędnikiem oraz wprowadzenie specjalizacji sędziów.
• wykorzystanie alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów (np. mediacje)
• wzmocnienie udziału czynnika społecznego (ławników) w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości
• lepsza komunikacja między sądem, a uczestnikami postępowania,

Biegli sądowi

Jednym z większych wyzwań dla polskiego wymiaru sprawiedliwości jest zdaniem RPO pilne wprowadzenie kompleksowej ustawy dotyczącej biegłych sądowych. Dziś prawo nie reguluje jasno, w jaki sposób są oni powoływani, czy posiadają odpowiednie kwalifikacje oraz jak mają oni pracować – w efekcie obywatele, których sprawy są rozstrzygane przez sądy często w oparciu o opinie biegłych są krzywdzeni przewlekłością postępowań i błędami biegłych, a skarb państwa wypłaca za to ogromne odszkodowania.

RPO występuje w tej sprawie od dłuższego czasu. Ma sygnały, że ludzie w prostych, a ważnych dla siebie sprawach (np. wysokości świadczeń) czekają miesiącami na rozstrzygnięcie, bo nie ma biegłych, którzy by przygotowali ekspertyzy dla sądu. Z ostatniej odpowiedzi, którą RPO uzyskał w 2016 r. wynikało, że termin realizacji projektu ustawy nie został jeszcze ustalony, ponieważ Instytut Wymiaru Sprawiedliwości opracowuje dopiero wyniki badań funkcjonowania biegłych w postępowaniu cywilnym[2]. RPO ponowił ten postulat w 2017 r. w wystąpieniu do Prezydenta.

Lekarze sądowi

Ludzie nie mogą usprawiedliwić nieobecności w sądach, bo dostęp do lekarzy sądowych jest utrudniony. W efekcie sądy odrzucają wnioski o odroczenie rozprawy. To oznacza, że prawo nie gwarantuje obywatelom prawa do rzetelnego procesu sądowego.

Instytucja lekarzy sądowych nie działa sprawnie, bo brakuje lekarzy zainteresowanych pełnieniem tej funkcji. Konieczna jest zmiana ustawy o lekarzu sądowym i wprowadzenie do niej rozwiązań o charakterze systemowym, by usprawnić procedury pozyskiwania kandydatów do objęcia stanowiska lekarza sądowego.

Przesyłki sądowe

W sprawach z zakresu procedury cywilnej i administracyjnej konieczne jest m.in. wprowadzenie informacji na zawiadomieniach o pozostawieniu przesyłki sądowej w placówce pocztowej (awizach) o sądzie – nadawcy przesyłki, a także wprowadzenie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności w rozpoznaniu skargi, wniosku oraz petycji.

Uprzywilejowanie wierzytelności bankowych

Ponadto, istnieje konieczność uchylenia przepisów prowadzących do uprzywilejowania wierzytelności bankowych[3].

Problem dostępu osób z niepełnosprawnościami do wymiaru sprawiedliwości[4]

Rzecznik zwrócił także uwagę na problemy związane z dostępem osób z niepełnosprawnościami do wymiaru sprawiedliwości.

Do postulatów z tego obszaru należą m.in.:

• konieczność zniesienia instytucji ubezwłasnowolnienia i zastąpienia jej modelem wspieranego podejmowania decyzji,
• konieczność popularyzowania stosowania przesłuchań na odległość oraz przeprowadzania dowodu na odległość z wykorzystaniem urządzeń technicznych
• rozważenie ewentualnych zmian o charakterze legislacyjnym w zakresie przepisów ograniczających możliwość składania zeznań w charakterze świadka przez osoby z niepełnosprawnościami,
• potrzeba cyklicznych szkoleń dla wszystkich osób pracujących w wymiarze sprawiedliwości w zakresie specyfiki różnych rodzajów niepełnosprawności, a także szczególnych potrzeb osób z niepełnosprawnościami.

Nierozwiązanym problemem pozostaje dostęp osób niewidomych i słabowidzących do Wyszukiwarki Krajowego Rejestru Sądowego[5]. Uzyskanie informacji z bazy jest bowiem uzależnione od przepisania kodu z obrazka – formularz zabezpieczono mechanizmem CAPTCHA w taki sposób, że nie może być odczytany przez czytniki ekranu. Ministerstwo Sprawiedliwości uznało, że termin określony w §19 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności^[6] nie dotyczy serwisów istniejących wcześniej i niepoddanych modernizacji po wydaniu ww. aktu. Rzecznik nie zgodził się z takim stanowiskiem^[7], a po jego interwencji Ministra Sprawiedliwości upomniał Minister Cyfryzacji^[8].

Bezpłatna pomoc prawna, rola adwokatów i radców prawnych, koszty postępowań

Nieodpłatna pomoc prawna[9]

Z doniesień medialnych, a także z rozmów podczas spotkań regionalnych RPO wynika, iż system nieodpłatnej pomocy prawnej^[10] jest nieskuteczny, nieefektywny, a liczba osób korzystających z porad w ramach obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. programu jest niewielka.

Podobne wnioski płynęły z „Raportu końcowego z monitoringu funkcjonowania systemu nieodpłatnej pomocy prawnej” przygotowanego przez Instytut Spraw Publicznych.

Najwięcej głosów krytycznych dotyczyło niewłaściwie zakreślonego w ustawie katalogu osób uprawnionych do skorzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej. Wykluczone są z niej te grupy społeczne, które nie są uprawnione do świadczeń pomocy społecznej, ale jednocześnie nie stać ich na odpłatne porady świadczone przez adwokatów lub radców prawnych w kancelariach. Ponadto, w katalogu beneficjentów pominięto osoby z niepełnosprawnościami i ciężko chore, pobierające świadczenia rentowe, samotnie wychowujące dzieci, dotknięte przemocą domową, ofiary przestępstw, osoby bezrobotne, w kryzysie bezdomności, lokatorów kamienic zwracanych w wyniku roszczeń reprywatyzacyjnych, cudzoziemców, osoby osadzone w zakładach karnych (które siłą rzeczy mają najbardziej utrudniony dostęp do informacji prawnej).

• Wydaje się, że podstawowym kryterium warunkującym uzyskanie bezpłatnej pomocy prawnej mogłoby być kryterium dochodowe – każdorazowo weryfikowane za pomocą np. ostatniego zeznania rocznego PIT.

• Zdaniem Rzecznika zbyt wąsko został w ustawie zakreślony zakres przedmiotowy – ustawa nie przewiduje możliwości uzyskania porady na etapie sądowym oraz nie przewiduje możliwości sporządzenia pism w toczącym się postępowaniu przygotowawczym lub sądowym i pism w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tymczasem właściwe sformułowanie takiego pisma oraz zawarcie w nim odpowiedniej treści wydaje się być najtrudniejszym zadaniem z punktu widzenia osoby bez wykształcenia prawniczego.
• Nieodpłatnej pomocy prawnej udziela się tylko osobiście^[11], przez co nie mogą z niej skorzystać np. osoby z niepełnosprawnościami czy mieszkające daleko od punktów pomocy prawnej.
• Kolejna kwestia dotyczy miejsca, gdzie świadczona jest pomoc prawna – większość punktów działa w starostwach, urzędach gminy lub siedzibach miejskich ośrodków pomocy społecznej. Osoby będące w konflikcie z urzędem i szukające w związku z tym porady prawnej, mogą obawiać się przyjść tam po pomoc.
• Warto też, zdaniem Rzecznika, ponownie rozważyć włączenie do systemu studenckich poradni prawnych, a także poradnictwa obywatelskiego rozumianego jako metoda wspierania osób w poszukiwaniu rozwiązań ich problemów poprzez udzielanie porad i informacji o prawach i obowiązkach obywatela oraz pomoc w wyborze optymalnego rozwiązania w oparciu o analizę sytuacji, przedstawienie różnorodnych ścieżek postępowania i zobaczenie ich konsekwencji.
• Warto również przeanalizować wprowadzenie tzw. instytucji pierwszego kontaktu – kiedy pierwsze spotkanie odbywa się z osobą (niekoniecznie prawnikiem), która wstępnie rozpoznałaby problem, a następnie wskazywałaby jakie kroki podjąć i do kogo się udać w pierwszej kolejności.

Wypracowanie spójnego i sprawnego systemu informacji prawnej i obywatelskiej jest przedsięwzięciem, które wymaga długoletniego planowania, praktyki, a przede wszystkim szeroko zakrojonej akcji informacyjnej.

Rzecznik poprosił^[12] Prezydenta RP o wskazanie kierunków i zakresu zmian w ustawie, planowanych w ramach zapowiadanych prac legislacyjnych.

Co prawda Prezydent nie udzielił odpowiedzi, jednakże w prezydenckim projekcie zmian do ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej uwzględniono większość zgłaszanych postulatów. Projekt ten został już wniesiony do Sejmu (i uchwalony 30 lipca 2018 r – o czym Kancelaria Prezydenta pisze w liście do RPO).

Minimalne stawki za czynności adwokackie i za czynności radców prawnych[13]

Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek^[14] Rzecznika dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego przy uregulowaniu w rozporządzeniach kwestii wysokości stawek za czynności radców prawnych i adwokatów w postępowaniu cywilnym.

Działając na podstawie wskazanych w ustawie upoważnień, Minister Sprawiedliwości miał określić w rozporządzeniach stawki minimalne za czynności adwokackie i czynności radców prawnych. Zobowiązany był wziąć pod uwagę rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy. W ocenie Rzecznika, akty wykonawcze wydane przez Ministra Sprawiedliwości nie realizowały tych wytycznych.

Wyrokiem z 19 grudnia 2017 r.^[15] Trybunał Konstytucyjny uznał zaskarżone regulacje za zgodne z Konstytucją.

Wysokość stawek wynagrodzenia adwokata w sprawach z zakresu prawa pracy dotyczących nawiązania umowy o pracę, uznania wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne, przywrócenia do pracy lub ustalenia sposobu ustania stosunku pracy[16]

Sprawa ta dotyczy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie, które przewidywało że stawka minimalna w sprawach z zakresu prawa pracy dotyczących umowy o pracę wynosi 60 złotych.

Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne jednego z sądów powszechnych w sprawie, w której również Rzecznik zgłosił^[17] stanowisko. W ocenie Rzecznika określenie stawki opłaty na tak niskim poziomie godzi w konstytucyjne prawo do sądu. Trybunał Konstytucyjny tej oceny nie podzielił i 21 czerwca 2017 r. uznał^[18] zakwestionowane uregulowania za zgodne z Konstytucją.

Zwrot kosztów ustanowienia jednego obrońcy z wyboru w postępowaniu dyscyplinarnym lekarzy[19]

Na tle spraw badanych przez Rzecznika ujawnił się problem praktyki organów samorządu zawodowego lekarzy, polegającej na uznaniu, że lekarzowi prawomocnie uniewinnionemu w sprawie z zakresu odpowiedzialności zawodowej nie należy się zwrot kosztów ustanowienia jednego obrońcy.

W ocenie Rzecznika wskazana wykładnia jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi standardami, a w szczególności z prawem do obrony. Zdaniem Rzecznika pojęcie „kosztów postępowania” odnosi się również do kosztów postępowania przed sądami lekarskimi, co wynika z faktu, że częścią postępowania w sprawie z zakresu odpowiedzialności lekarzy jest postępowanie przed sądem lekarskim.

W odpowiedzi Prezes NRL stwierdził^[20], że dla określenia zasad ustalania kosztów postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy i lekarzy dentystów konieczna jest interwencja ustawodawcza. Rzecznik zwrócił się^[21] w tej sprawie również do Ministra Zdrowia.

Zasady ponoszenia kosztów postępowania w sprawach o wykroczenia w razie umorzenia postępowania[22]

W sprawach o wykroczenie nie ma przepisów precyzujących zasady ponoszenia kosztów w razie umorzenia postepowania, choć na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego^[23] zmienione zostały przepisy Kodeksu postepowania karnego.

Teraz w wyjątkowych wypadkach, w razie umorzenia postępowania sąd może orzec, że koszty procesu ponosi w całości lub w części oskarżony, a w sprawach z oskarżenia prywatnego – oskarżony lub Skarb Państwa” (art. 632a kpk). Jak przypomina Rzecznik^[24], choć od nowelizacji minęło ponad 10 lat, przepis ten wciąż nie ma zastosowania do postępowania w sprawach o wykroczenia^[25].

Minister Sprawiedliwości podtrzymał^[26] stanowisko o konieczności niezwłocznej nowelizacji Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w zakresie wskazanym przez Rzecznika.

Dopuszczalność środka odwoławczego w postępowaniu cywilnym, błędnie nazwanego przez profesjonalnego pełnomocnika[27]

Mylne oznaczenie pisma procesowego (nazwanego zażaleniem zamiast apelacją) nie powinno być przeszkodą do rozpoznania apelacji, nawet gdy jej autorem jest adwokat lub radca prawny.

Sąd Najwyższy podjął^[28] uchwałę zbieżną ze stanowiskiem Rzecznika^[29]. Postępowanie przed SN dotyczyło zagadnienia prawnego w kwestii możliwości samodzielnego zakwalifikowania przez sąd środka odwoławczego, błędnie nazwanego przez profesjonalnego pełnomocnika.

Rzecznik przedstawił pogląd, iż wniesiony przez profesjonalnego pełnomocnika środek odwoławczy od postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, podlegającego zaskarżeniu apelacją, a zatytułowany „zażalenie” i określony jako zażalenie zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu środka odwoławczego, należy traktować zgodnie z jego rzeczywistą treścią.

Określenie stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu karnym[30]

W 2017 r. nie została jeszcze rozpoznana przez Trybunał Konstytucyjny sprawa, w której Rzecznik zgłosił^[31] udział. To skarga konstytucyjna dotycząca określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu karnym.

Nieproporcjonalnie niska wartość stawek za czynności biegłych może prowadzić do nieuzasadnionego pokrzywdzenia biegłych względem ich kolegów, którzy do pełnienia takich zadań przez organy wymiaru sprawiedliwości nie są powoływani i mogą w tym czasie wykonywać działalność zarobkową na zasadach rynkowych.

Rzecznik zwrócił także uwagę na fakt, że rozporządzenie w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu karnym^[32] przewiduje możliwość podwyższenia stawki o 50% w razie złożonego charakteru problemu będącego przedmiotem opinii, jeżeli biegły ma dyplom ukończenia studiów wyższych lub dyplom mistrzowski oraz pełni funkcję biegłego sądowego nie krócej niż jedną kadencję lub funkcję rzeczoznawcy przez okres co najmniej pięciu lat, ale żeby podwyższenie stawki było możliwe, wszystkie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie.

W ocenie Rzecznika stali biegli sądowi oraz biegli ad hoc znajdują się w analogicznej sytuacji z punktu widzenia ich obowiązków w postępowaniu karnym, lecz ich prawo do uzyskania wynagrodzenia ukształtowane zostało inaczej. Ponadto, rozporządzenie pomija w wytycznych nakład pracy, kwalifikacje biegłego oraz poziom wynagrodzeń uzyskiwanych w danym zawodzie. Wprowadzenie przesłanki kadencji w charakterze biegłego sądowego należy więc ocenić negatywnie z punktu widzenia zasady równości określonej w Konstytucji.

VII.510.45.2017