Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Starsza osoba oddaje swoje zwierzę, którym nie jest w stanie dłużej się opiekować, gminnemu schronisku - za co jest obciążona wielotysięczną opłatą
• Sąd nakazuje zwrot odebranego zwierzęcia właścicielowi, uznając że się nad nim nie znęcał - ale nie da się już ustalić, gdzie to zwierzę przebywa
• Psy złapane w danej gminie trafiają do schronisk oddalonych o kilkaset kilometrów. Jeśli nawet właściciele je odnajdą – to muszą płacic wysokie koszty

Takie m.in. skargi od obywateli na skutki stosowania przepisów o ochronie zwierząt wpływają do Rzecznika Praw Obywatelskich. Adam Bodnar wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o doprecyzowanie niektórych zapisów ustawy o ochronie zwierząt z 21 sierpnia 1997 r.

Status prawny zwierząt

Najpoważniejsze wątpliwości Rzecznika dotyczą niedostatecznej ochrony konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Choć ustawa o ochronie zwierząt stanowi, że zwierzę nie jest rzeczą, to w zakresie w niej nieuregulowanym do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy w myśl Kodeksu cywilnego. Zastrzeżenia, jakie działania niektórych instytucji związanych z ochroną zwierząt budzą w kontekście ochrony prawa własności nie dotyczą wyłącznie własności zwierząt.

Ustawa w niewielkim stopniu reguluje status zwierząt jako „przedmiotu własności”. Stosowanie prawa cywilnego bywa problematyczne z uwagi na odmienność statusu prawnego zwierząt od rzeczy w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Chodzi np. o skutki porzucenia zwierzęcia przez właściciela (część środowisk praw zwierząt uznaje ten zwrot za uprzedmiotawiający).  Choć Kodeks cywilny uznaje porzucenie za sposób utraty własności rzeczy, to w odniesieniu do zwierząt taki skutek nie następuje. Czynność sprzeczna z prawem jest bowiem nieważna, a ustawa  o ochronie zwierząt zakazuje ich porzucania.

Rodzi to jednak pytania, na jakich zasadach gmina, która zajęła się porzuconym zwierzęciem, może nim dysponować, np. szukać nowych właścicieli (w myśl ustawy). Gdyby postępować w pełni zgodnie z prawem cywilnym, oddanie zwierzęcia do tzw. adopcji powinno być wstrzymane do upływu terminów przewidzianych w Kc do "nabycia własności" przez znalazcę.

Zdaniem Rzecznika nieprzystawalność ogólnych reguł prawa cywilnego do statusu prawnego zwierząt przemawia za wprowadzeniem regulacji, które pozwalałyby gminom realizować ich  zadania bez wątpliwości prawnych i zapewniały odpowiedni poziom bezpieczeństwa prawnego właścicielom zwierząt. 

Dopuszczalność oddania zwierzęcia do schroniska dla zwierząt

Mimo licznych kampanii informacyjnych i społecznego piętnowania zwierzęta domowe wciaż często są porzucane. Według Rzecznika warto rozważyć uregulowanie zasady przekazywania gminie niechcianego zwierzęcia. Wtedy przypadki okrutnego i nieusprawiedliwionego porzucania zdarzałyby się rzadziej.

Zwierzę oddawane przez właściciela gminie (schronisku dla zwierząt) nie jest „bezdomne” w rozumieniu ustawy. Zgodnie z nią jest nim zaś zwierzę, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone, a nie ma możliwości ustalenia właściciela. Są gminy, które decydują się na  opiekę nad niechcianymi zwierzętami, ale - skoro nie  mogą ich traktować jako bezdomnych - pobierają za to opłaty.

- Ramy, w jakich mogą być one pobierane, powinny zostać określone ustawą – uważa Adam Bodnar. Powinna też być możliwość odstąpienia od ich pobrania, np. wtedy, gdy zwierzę jest oddawane ze szczególnych względów (ekonomicznych, zdrowotnych, niemożność  opieki dotychczasowego właściciela). Zapobiegłoby to przypadkom znanym Rzecznikowi, gdy  osoba starsza, z uwagi na niemożność dalszego zajmowania się zwierzęciem, oddała je do gminnego schroniska, za co została obciążona trudnymi do poniesienia należnościami.

Problemy opieki gmin nad bezdomnymi zwierzętami

Do zadań gmin należy odławianie bezdomnych zwierząt, które muszą mieć zapewnioną opiekę w schronisku. Sposób wykonywania tych obowiązków jest przedmiotem kontroli organów władz i  monitoringu organizacji działających na rzecz zwierząt. Biorąc pod uwagę prawa właścicieli zwierząt, RPO dostrzega dwa zasadnicze mankamenty:

Brak możliwości tworzenia przez gminy lokalnych „przytulisk”. O ile duże gminy stać na funkcjonowanie schronisk na ich terenie, o tyle gminy mniej zasobne szukają zewnętrznego wykonawcy. Przy wyborze kierują się ceną, co powoduje, że często odłowione w danej gminie zwierzęta trafiają do schronisk oddalonych od niej nawet o kilkaset kilometrów. Właściciel takiego zwierzęcia ma niewielkie szanse i możliwości jego odnalezienia. Jeżeli nawet mu się to uda, to koszty odebrania zwierzęcia ze schroniska są zwielokrotnione. Według RPO problem mogłoby rozwiązać umożliwienie gminom tworzenia lokalnych „przytulisk” na czasowy pobyt niewielkiej liczby odłowionych zwierząt (taki punkt  zorganizowano np. w Łukowie, ale bez podstaw prawnych).

Koszty odłowienia i pobytu w schronisku zwierzęcia, które ma właściciela. Nie jest to obecnie uregulowane. Częstą praktyką jest obciążanie nimi właściciela zwierzęcia. Jest to uzasadniane np. jego niewłaściwym nadzorem nad zwierzęciem, które uciekło lub zagubiło się. Gdy dane zwierzę przebywa w lokalnym schronisku, koszty nie są wysokie. Jeżeli jednak schronisko jest oddalone, sięgają one nawet kilku tysięcy zł. Niezbędne jest rozstrzygnięcie tego w ustawie. Zdaniem RPO w zdecydowanej większości przypadków (pomijając zwierzęta rasowe) kwota, którą ma ponieść właściciel odnalezionego zwierzęcia, nie powinna przekraczać kilkuset zł.

Czasowe odbieranie zwierząt

Wobec znęcania się nad zwierzęciem może być ono czasowo odebrane właścicielowi na mocy decyzji wójta i przekazane schronisku dla zwierząt, gospodarstwu rolnemu, ogrodowi zoologicznemu albo innemu podmiotowi. Oprócz tego trybu zwierzę może tez być odebrane  w sytuacjach niecierpiących zwłoki – gdy jego pozostawanie u właściciela zagraża jego życiu lub zdrowi. Wtedy zwierzę odbiera policjant, strażnik gminny lub przedstawiciel organizacji społecznej zajmującej się ochroną zwierząt. Formalna decyzja wójta jest wydawana później.

Większość skarg do RPO  dotyczy odbierania zwierząt w tym interwencyjnym trybie przez organizacje społeczne. Nie kwestionując słuszności przepisów przewidujących ten tryb, Rzecznik wskazuje na problemy w ich  stosowaniu:

Termin na zawiadomienie wójta o odebraniu zwierzęcia. Podmiot, który w sytuacji niecierpiącej zwłoki odebrał zwierzę właścicielowi, ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o tym wójta, by wydał on formalną decyzję. Organizacje społeczne generalnie przestrzegają tego wymogu i zawiadomienia wpływają po kilku dniach. Rzecznik zna jednak przypadki znacznej zwłoki oraz sytuacje, w których takich zawiadomień w ogóle nie złożono. Dlatego ustawa powinna określać ścisły, liczony w dniach, termin na wykonanie tego obowiązku, wraz z sankcją za jego niedochowanie.

Miejsce pobytu odebranego zwierzęcia. Zwierzę odebrane w tym trybie trafia pod opiekę organizacji społecznej, ale jego dysponentem nie przestaje być organ, który rozstrzygnął o czasowym odebraniu. Powinien mieć on nadal kontrolę nad miejscem przebywania zwierzęcia i możliwość zmiany podmiotu sprawującego opiekę. Ze skarg do RPO wynika, że ta kontrola jest iluzoryczna. Rzecznik zna sytuacje, w których organizacje społeczne, przy rozstrzygnięciu sądu karnego o obowiązku zwrotu zwierzęcia, nie były w stanie określić jego miejsca przebywania. Trzeba zatem uzupełnić  przepisy w tym zakresie.

Umorzenie postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierzęcia. Właścicielowi w trybie interwencyjnym odebrano zwierzęta. Wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ich odebrania oraz postępowanie karne o znęcanie się nad nimi. Postępowanie administracyjne umorzono wobec braku podstaw do czasowego odebrania zwierząt; postępowanie karne pozostawało w toku. W takim stanie odebrane zwierzęta powinny były wrócić do właściciela – ale nie pozwala na to obecna ustawa.

- Przez wzgląd na prawa właścicieli tych zwierząt, taki stan rzeczy uznać należy za niedopuszczalny – uznał Rzecznik. Niezbędne jest uzupełnienie ustawy o zapis, że niestwierdzenie przez właściwy organ podstaw do czasowego odebrania zwierzęcia wywołuje ten sam skutek, co nieorzeczenie przez sąd karny przepadku zwierzęcia. Do RPO docierają sygnały, że nawet przy ostatecznym umorzeniu i postępowania administracyjnego i postępowania karnego, podmioty, które odebrały zwierzę od właściciela, uchylają się od jego zwrotu.

Koszty czasowego odebrania zwierząt. Kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia (w trybie zwyczajnym i interwencyjnym) obciążany jest dziś dotychczasowy właściciel - mimo że decyzja o czasowym odebraniu zwierząt nie jest ostateczna. RPO zna przypadki określenia kosztów na ponad 100 tys. zł. Dlatego wskazane jest zapisanie w ustawie, że określenie kosztów następuje wyłącznie w razie wydania decyzji o odebraniu zwierząt i po wyczerpaniu drogi odwoławczej, a nawet - dopiero po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd karny przestępstwa znęcania.

Według RPO koszty te są de facto dodatkową sankcją za złe postępowanie ze zwierzęciem. Nie negując tej zasady jako takiej, zwraca uwagę, że niewłaściwa opieka nad zwierzętami może być wynikiem zaawansowanego wieku lub stanu zdrowia właściciela. W szczególnych przypadkach postawić wręcz można tezę, że do powstania tych sytuacji przyczyniła się bierność organów pomocy społecznej. - Nie usprawiedliwiając bynajmniej właścicieli lub opiekunów zwierząt, należałoby jednak rozważyć przyznanie organowi kompetencji do wyjątkowego odstąpienia od określania kosztów w odniesieniu do odebranych w takich warunkach zwierząt – uznał Adam Bodnar.

Rzecznik zwrócił się do ministra Jana Krzysztofa Ardanowskiego o stanowisko w tej sprawie.

V.7202.16.2018