Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przedsiębiorcom dotkniętym zakazami „piątki dla zwierząt” trzeba zapewnić czas na przebranżowienie, dostosowanie infrastruktury  i wypracowanie na nowo pozycji na rynku
• Kluczowe są przepisy określające, kiedy ustawa wejdzie w życie. Niewystarczające mogą się okazać okresy: 6-miesięcznej vacatio legis dla zakazu występów cyrkowych z udziałem zwierząt oraz rocznej - dla zakazu hodowli zwierząt futerkowych i przemysłowego uboju rytualnego
• Dla praw zainteresowanych podmiotów bardzo ważne jest  też przyznanie adekwatnych rekompensat finansowych
• Ponadto zakaz hodowli zwierząt futerkowych czy ograniczenie uboju rytualnego powinien być przez Polskę notyfikowany Unii Europejskiej - a to powinno było nastąpić przed uchwaleniem ustawy przez Sejm

- Senat RP nie może jednak przerwać prac nad ustawą. Z tego powodu powinno zostać rozważone odrzucenie ustawy w całości, względnie wprowadzenie do niej mechanizmu przejściowego, uzależniającego jej wejście w życie od uprzedniego wypełnienia obowiązków państwa członkowskiego w zakresie notyfikacji unijnej – napisał zastępca RPO StanIsław Trociuk do Marszałka Senatu, który pracuje nad ustawą.

Rzecznik Praw Obywatelskich z uwagą śledzi proces legislacyjny ustawy z 18 września 2020 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw. Zmiany wiążą się z podstawowymi prawami i wolnościami, takimi jak wolność działalności gospodarczej. Dlatego RPO przedstawił Marszałkowi Senatu uwagi co do kluczowych kwestii z punktu widzenia praw obywatelskich.

Najistotniejsze zmiany ustawy to wprowadzenie zakazów:

• organizowania i prowadzenia występów cyrkowych z udziałem zwierząt oraz podobnych widowisk lub pokazów, związanych z wykorzystywaniem zwierząt
  w celach rozrywkowych;
• chowu i hodowli zwierząt futerkowych (z wyjątkiem królika), hodowanych w celu pozyskania z nich futer;
• uboju bez ogłuszania zwierząt, za wyjątkiem uboju na potrzeby członków polskich gmin i związków wyznaniowych.

Zakazy te dotyczą przedmiotu działalności gospodarczej i zawodowej, będącej często głównym źródłem dochodu dla osób ją prowadzących. Poniosły one często znaczne inwestycje na potrzebną infrastrukturę, mają  zobowiązania kredytowe i wypracowane relacje handlowe.

Trzeba dać czas przedsiębiorcom 

Dlatego, aby wprowadzane przepisy były efektywne, konieczne jest zapewnienie podmiotom dotkniętym zakazami odpowiedniego czasu na przebranżowienie, dostosowanie infrastruktury do nowych zadań i wypracowanie na nowo pozycji na rynku. W ocenie Rzecznika, w przypadku niniejszej ustawy za kluczowe należy uznać przepisy określające vacatio legis.

Według art. 2 Konstytucji Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z przepisu tego wyprowadzana jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.  Zobowiązuje  ona ustawodawcę, by zmiana prawa - która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów – była dokonywana zasadniczo z zastosowaniem co najmniej odpowiedniej vacatio legis.

W utrwalonym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że nakaz odpowiedniej vacatio legis stanowi jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego i wynika wprost z zasady zaufania do państwa. Szczególna staranność określenia vacatio legis wymagana jest w obszarach wrażliwych, do których należy sfera działalności gospodarczej i podatków. Wymóg ustanawiania odpowiedniej vacatio legis charakter gwarancyjny dla jednostek. Jest też jednym z warunków dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w prawa nabyte.

A zakazy, które dotykają sfery działalności gospodarczej, są jednocześnie wyrazem zmian społecznych dotyczących sposobu postrzegania praw zwierząt. Stanowią novum w polskim systemie prawnym i niewątpliwie kreują zupełnie odmienną sytuację prawną dla wielu jednostek, które zmuszone będą zaadaptować się do nowych warunków. Stąd też zachowanie odpowiedniej vacatio legis jest tu szczególnie istotne.

Ustawa przyjęta przez Sejm przewiduje sześciomiesięczną vacatio legis dla zakazu organizowania i prowadzenia występów cyrkowych z udziałem zwierząt oraz dwunastomiesięczną vacatio legis dla zakazu hodowli zwierząt futerkowych i przemysłowego uboju rytualnego.

Tak określone okresy vacatio legis mogą okazać się niewystarczające z uwagi na fundamentalny charakter wprowadzanych zmian. RPO podziela w tym zakresie wątpliwości dotyczące właściwego ustalenia proponowanego terminu wejścia w życie ustawy wyrażone w opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu do druku senackiego z 23 września 2020 r. Określenie właściwej vacatio legis  powinno zostać poprzedzone konsultacjami z ekspertami i analizami rynku objętego nowymi zakazami – uważa Rzecznik.

Zasady rekompensat budzą wątpliwości

Zmiany będą się wiązały z koniecznością poniesienia znacznych kosztów przez podmioty prowadzące działalność objętą nowymi zakazami. Dlatego też kluczowe z punktu widzenia praw tych podmiotów jest przyznanie im adekwatnych rekompensat finansowych. W ustawie lakonicznie wskazano że podmiotom objętym zakazem hodowli zwierząt futerkowych i zakazem uboju rytualnego przysługuje prawo do rekompensaty z budżetu państwa z tytułu zaprzestania tej działalności.

Ustawodawca nie objął natomiast prawem do uzyskania rekompensat innych podmiotów dotkniętych wprowadzanymi zmianami. Nie sprecyzowano takich kwestii, jak choćby sposób obliczania wysokości rekompensat, czy termin i zasady ich wypłaty. Nie zawarto również upoważnienia do uregulowania tych kwestii w drodze aktu wykonawczego. Budzi to poważne wątpliwości co do skuteczności tych przepisów.

W ocenie Rzecznika w sprawie nie został spełniony wymóg określoności prawa, który ma swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Zobowiązuje ona ustawodawcę do konstruowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Zdaniem Rzecznika, nieprecyzyjność przepisów o rekompensatach finansowych stawia pod znakiem zapytania możliwość ich wyegzekwowania i dochodzenia przez uprawnione podmioty należnych im środków w rozsądnym terminie.

Ustawa podlega notyfikacji  

Stosownie do dyrektywy UE nr 2015/1535, przepisy objęte ustawą o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw, podlegają unijnemu obowiązkowi notyfikacyjnemu, zapobiegającemu tworzeniu barier na rynku wewnętrznym.  Ma to na celu zapewnienie pełnego przestrzegania zakazów ograniczeń swobody przepływu towarów, a także zasad uczciwej konkurencji i bezpieczeństwa prawnego. Polega na udzielaniu Komisji Europejskiej oraz innym państwom członkowskim informacji o projektach krajowych przepisów mogących ograniczająco wpłynąć na swobodę działalności gospodarczej na unijnym rynku wewnętrznym.

Tymczasem szereg rozwiązań ustawy ingeruje w unijną swobodę przedsiębiorczości oraz swobodę przepływu towarów. Należą do nich np. przepisy zakazujące hodowli zwierząt futerkowych, ograniczające ubój rytualny zwierząt, czy ograniczające możliwość tworzenia lub prowadzenia schronisk dla zwierząt.

Stosownie do dyrektywy, notyfikacja dotyczy projektu przepisów, zatem ma zastosowanie jeszcze przed ich przyjęciem. W świetle polskiej procedury legislacyjnej powinno to zatem nastąpić przed uchwaleniem ustawy przez Sejm RP 18 września.

Jednocześnie przekazanie Komisji Europejskiej informacji o projektowanych zmianach  konkretyzuje obowiązek odroczenia ich przyjęcia – w zależności od sytuacji, na okres od 3 do 18 miesięcy. Dyrektywa przewiduje wprawdzie tryb pilny i umożliwia przyjęcie przepisów bez uprzedniej notyfikacji, dotyczy to jednak powodów naglących, spowodowanych przez poważne i nieprzewidziane okoliczności. W przypadku trej ustawy ani jej treść, ani okoliczności jej zgłoszenia, nie wskazują na ziszczenie się przesłanek trybu pilnego.

Przegląd prowadzonej przez Komisję Europejskę bazy TRIS wskazuje, że władze polskie nie udzieliły do tej pory powiadomienia obejmującego przepisy zawarte w tej ustawie.

Senat nie może jednak przerwać prac nad ustawą. Dlatego należałoby rozważyć odrzucenie ustawy w całości, względnie wprowadzenie do niej mechanizmu przejściowego, uzależniającego jej wejście w życie od uprzedniego wypełnienia obowiązków państwa członkowskiego w zakresie notyfikacji unijnej.

Inaczej wejście w życie ustawy będzie skutkować naruszeniem prawa unijnego. Zgodnie zaś orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, jej przepisy nie powinny wywoływać skutków prawnych wobec jednostek. Jej realizacja może prowadzić do licznych postępowań sądowych inicjowanych przed podmioty, których działalność zostanie dotknięta jej regulacjami.

RPO poprosił marszałka Tomasza Grodzkiego o wykorzystanie tych uwag w dalszych pracach nad ustawą.

VII.7202.12.2020