Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Gdy sejmik województwa nie wyda np. planu ochrony powietrza określającego poziom dopuszczalnych substancji, obywatel może zaskarżyć taką bezczynność do sądu administracyjnego
• Jego skarga nie doprowadzi jednak do przyjęcia odpowiedniego planu
• Nie ma bowiem przepisów określających sposób jej rozpoznania przez sąd. Dlatego zostanie ona oddalona lub odrzucona, niezależnie od jej zasadności
• W ocenie RPO jest to nie do pogodzenia z gwarantowanym konstytucyjnie prawem do sądu

Ludzie skarżą się Rzecznikowi Praw Obywatelskich na niemożność skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności legislacyjnej organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepisy ustaw samorządowych formalnie dopuszczają zaskarżenie, gdy organ gminy, powiatu czy województwa „nie wykonuje czynności nakazanej prawem” przez osobę, której interes prawny taka bezczynność narusza. Skarga  może dotyczyć działalności prawodawczej w zakresie, w jakim ustawy nakładają na jednostki samorządu obowiązek podjęcia uchwały.

Czego dotyczą skargi na bezczynność samorządu

Skargi trafiające do RPO dotyczą m.in. trudności obywateli w skutecznym domaganiu się od sejmików wojewódzkich uchwalania - spełniających ustawowe wymogi - planów ochrony powietrza. Prawo ochrony środowiska zakłada, że przewidywane przez nie plany „mają na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji”. Tymczasem - jak pokazuje praktyka - istniejące plany do takich pozytywnych zmian często nie doprowadzają. Obywatele nie mają zaś możliwości skutecznego domagania się dostosowania istniejących planów ochrony powietrza do ich ustawowego celu.

Skargi takie mogą również dotyczyć nieuchwalania planu miejscowego dla obszarów:

• strefy ochrony uzdrowiskowej,
• zajętych pod byłe lotniska wojskowe,
• lotnisk objętych zatwierdzonymi planami generalnymi,
• Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej,
• parków kulturowych.

Dla obywateli jest to istotne, gdyż do czasu przyjęcia obowiązkowego planu miejscowego, zawieszone są postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - co ogranicza prawa własności nieruchomości.

Rzecznikowi skarżono się również na nierealizowanie przez sejmik województwa obowiązku zmiany uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Skarżyli się przedsiębiorcy, których zakłady nie mogą uzyskać statusu regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.

Skarga nie będzie skuteczna 

Rzecznik wskazuje, że nawet jeśli obywatel złoży do sądu skargę na bezczynność w którejś z takich spraw, to może ona nie odnieść oczekiwanego przez niego skutku. Nie doprowadzi bowiem do wydania odpowiedniego aktu. Wynika to z braku przepisów określających sposób rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

Do takiej skargi nie może mieć zastosowania art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on wprawdzie, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny może  zobowiązać dany organ do wydania aktu, ale zgodnie z jego literalnym brzmieniem, stosuje się go wyłącznie do skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej, postanowienia oraz dokonania „innego aktu lub czynności”. Artykuł ten nie odsyła zaś do działalności prawodawczej samorządu terytorialnego, która została określona jako podlegająca sądowo-administracyjnej kontroli w przepisach tej ustawy.

Obecny stan prawny prowadzi zatem do paradoksalnej sytuacji. Obywatel dysponuje uprawnieniem do wniesienia skargi na bezczynność legislacyjną organu jednostki samorządu terytorialnego. Z uwagi jednak na brak przepisu procesowego, którym mógłby się posłużyć sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi, zostanie ona oddalona lub odrzucona - niezależnie od jej zasadności.

W ocenie Rzecznika taki stan jest nie do pogodzenia z gwarantowanym konstytucyjnie prawem do sądu (art. 45 Konstytucji). Jego nieodłącznym elementem jest bowiem prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd.

Dlatego interwencji ustawodawcy wymaga doprowadzenie do sytuacji, w której formalnie istniejący środek prawny będzie efektywny. Chodzi o wyposażenie sądów administracyjnych w jednoznaczną kompetencję do usunięcia niezgodnego z prawem stanu bezczynności legislacyjnej organów jednostek samorządu terytorialnego.

Rzecznik zwrócił się do przewodniczącego senackiej Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji Roberta Mamątowa o rozważenie tego istotnego z punktu widzenia wolności i praw obywatelskich zagadnienia.

V.7203.273.2016