Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Dodatkowy zasiłek opiekuńczy został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wprowadzone uregulowania w zakresie dodatkowego zasiłku opiekuńczego - zgodnie z art. 4 ust. 1 specustawy - przyznają rodzicom m.in. „zdrowych” dzieci w wieku do lat 8, dodatkowy zasiłek opiekuńczy w przypadku nieprzewidzianego zamknięcia żłobka, przedszkola, szkoły lub klubu dziecięcego z powodu COVID-19 za okres nie dłuższy niż 14 dni. Przy czym dodatkowy zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem należącym do rozwiązań systemowych, za pomocą którego państwo realizuje działania zmierzające do wspierania osób podejmujących się opieki nad dziećmi „zdrowymi” do lat 8 w pewnych nieprzewidzianych sytuacjach spowodowanych m.in. pandemią koronawirusa.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 specustawy - dodatkowy zasiłek opiekuńczy przyznawany jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 645 i 1590, ze zm.) – zwaną dalej „ustawą zasiłkową”. Stąd też tryb i zasady przyznania dodatkowego zasiłku opiekuńczego odpowiadają procedurze uzyskania zasiłku opiekuńczego.

Zasiłek opiekuńczy należy do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, określanych także jako świadczenia z ubezpieczania chorobowego i przysługuje osobom objętym ubezpieczeniem chorobowym, zarówno obowiązkowym, jak i dobrowolnym, zwolnionym od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad m.in. „zdrowym” dzieckiem w wieku do ukończenia 8 lat. Stanowi świadczenie rekompensujące utratę zarobku z powodu konieczności sprawowania osobistej opieki nad małym dzieckiem.

Zasiłek opiekuńczy w przypadku „zdrowych” dzieci do 8 roku życia został zapewniony pod pewnymi warunkami, wymienionymi wprost w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłkowej, a więc w przypadku:

a) nieprzewidzianego zamknięcia żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola lub szkoły, do których dziecko uczęszcza, a także w przypadku choroby niani, z którą rodzice mają zawartą umowę uaktywniającą, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r. poz. 409), lub dziennego opiekuna sprawujących opiekę nad dzieckiem,

b) porodu lub choroby małżonka ubezpieczonego lub rodzica dziecka, stale opiekujących się dzieckiem, jeżeli poród lub choroba uniemożliwia temu małżonkowi lub rodzicowi sprawowanie opieki,

c) pobytu małżonka ubezpieczonego lub rodzica dziecka, stale opiekujących się dzieckiem, w szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne.

Przytoczenie ww. warunków jest niezbędne dla podkreślenia faktu, że tylko doznanie określonej przeszkody w osobistym sprawowaniu opieki przez ubezpieczonych rodziców lub opiekunów prawnych dziecka uprawnia do zasiłku opiekuńczego, także w nowym przypadku wprowadzonym przez specustawę – epidemii koronawirusa. Te okoliczności wymagają niejednokrotnie od członków rodzin pacjentów, przebywających w domu, czasowego powstrzymania się od pracy zarobkowej, a nawet rezygnacji z zatrudnienia dla osobistego sprawowania opieki. Co do zasady zasiłek opiekuńczy, z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem, przysługuje osobie ubezpieczonej, która jest zdolna do pracy.

Należy zwrócić uwagę, że także inna przeszkoda może pojawić się w przypadku osoby zainteresowanej wskazanej w piśmie, gdzie na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy zasiłkowej - zasiłek opiekuńczy przysługuje ubezpieczonemu zwolnionemu od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki w przypadku choroby dziecka w wieku do ukończenia 14 lat.

Stąd też, w odwołaniu do powyższych przepisów, należy odpowiedzieć na pytanie: Czy tylko rodzice lub opiekunowie prawni mają uprawnienie do zasiłku opiekuńczego, w tym do dodatkowego zasiłku opiekuńczego?

W celu udzielenia odpowiedzi, na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych, pozostaje odwołać się do przepisu art. 32 ust. 3 ustawy zasiłkowej, gdzie: „Za dzieci w rozumieniu ust. 1 i 2 uważa się dzieci własne ubezpieczonego lub jego małżonka oraz dzieci przysposobione, a także dzieci przyjęte na wychowanie i utrzymanie”.

Stąd też za dzieci, nad którymi ubezpieczonemu przysługuje z tytułu opieki - zasiłek opiekuńczy, ustawa zasiłkowa uznaje tylko dzieci wskazane w art. 32 ust. 3 ustawy zasiłkowej. 

Ustawodawca, tworząc ustawę zasiłkową, nie wprowadził definicji ustawowej, która odpowie na pytanie: Czy gdy dziecko zostaje skierowane w oparciu o wydane przez Sąd Opiekuńczy zarządzenie  tymczasowe ustalające miejsce pobytu małoletniej w miejscu zamieszkania zainteresowanej, na czas trwania postępowania sądowego, oznacza jednocześnie, że dziecko zostało przyjęte na wychowanie i utrzymanie przez osobę zainteresowaną?

Pewne wskazówki co do rozstrzygnięcia problemu badanej sprawy należy poszukiwać m.in. w  wyroku Sądu Najwyższego z dnia z dnia 18 listopada 2014 r. (II UK 52/14), które rozstrzyga analogiczne zagadnienie dotyczące próby zdefiniowania pojęcia ustawy zasiłkowej, a zawarte w art. 29 ust. 1 - „dzieci przyjęte na wychowanie”, natomiast w art. 32 ust. 3 ustawy zasiłkowej, dodatkowo ustawodawca poszerzył to samo pojęcie o słowo: „i utrzymanie”.

W uzasadnieniu prawnym Sąd Najwyższy stwierdził, że: „W przepisie tym (art. 29 ust. 1 ustawy zasiłkowej) posłużono się nieznanym w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym pojęciem "przyjęcie dziecka na wychowanie". Pojęcie "przyjęcie dziecka na wychowanie" jest swoistym pojęciem prawa ubezpieczeń społecznych i prawa pracy, którego sformułowanie w ustawie o świadczeniach w razie choroby i macierzyństwa musi być interpretowane w sposób obowiązujący w tym systemie, bez nadawania innej treści normatywnej niż określeniu temu nadają przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie należy odwoływać się do prawa rodzinnego, w którym jest mowa o przysposobieniu małoletniego jako o skutku orzeczenia sądu opiekuńczego wydanego na żądanie przysposabiającego (art. 117 § 1 k.r.o.). Oczywiste jest, że skutek taki erga omnes wywołuje orzeczenie prawomocne (art. 365 k.p.c.) i że po uprawomocnieniu się orzeczenia o przysposobieniu powstaje między przysposabiającym a przysposobionym taki stosunek jak między rodzicami i dziećmi; przysposobiony nabywa prawa i obowiązki wynikające z pokrewieństwa w stosunku do krewnych przysposabiającego, a ustają prawa i obowiązki przysposobionego wynikające z pokrewieństwa wobec jego krewnych, jak również prawa i obowiązki tych krewnych względem niego (art. 121 k.r.o.), to jednak te stosunki nie są istotne w ubezpieczeniu społecznym.

W wykładni Sądu Najwyższego pojęcie "przyjęcie dziecka na wychowanie" rozumiane jest jako faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r., I UK 142/09 (niepublikowany), przez przyjęcie na wychowanie należy rozumieć stałe sprawowanie pieczy na dzieckiem, polegające na opiece nad nim, przekazywaniu mu wiedzy, zapewnieniu rozwoju fizycznego i psychicznego oraz doprowadzeniu do samodzielności. Przyjęcie na wychowanie oznacza również podejmowanie w imieniu dziecka istotnych decyzji związanych z jego egzystencją, edukacją i procesem wychowawczym, a zatem w istocie przejęcie odpowiedzialności za proces wychowawczy.

Analizując to pojęcie użyte w art. 183 § 1 k.p., przewidującym prawo do urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego dla pracownika, który przyjął dziecko na wychowanie i złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie jego przysposobienia, Sąd Najwyższy - przez analogię do użytego w art. 69 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.; dalej - "ustawa emerytalna"), stanowiącym o warunkach uprawniających dzieci do renty rodzinnej, pojęcia "przyjęcie dzieci na wychowanie i utrzymanie" - uznał, że biorąc pod uwagę zwłaszcza treść art. 69 pkt 2 ustawy emerytalnej, nie można mieć wątpliwości, iż przyjęcie na wychowanie nie jest równoznaczne z formalnym ustanowieniem opieki. 

Za tym, że oznacza ono faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, niezależnie od formalnego statusu jego opiekuna, przemawia przede wszystkim dbałość o dobro dziecka, tj. zagwarantowanie mu faktycznej opieki. Wymaganie prawnego uregulowania jego sytuacji mogłoby przyjęcie na wychowanie przewlec lub utrudnić (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2012 r., I PK 4/12, OSNP 2013 nr 17-18, poz. 196).”

Z uwagi na powyżej przytoczone argumenty, w związku z przepisami ustawy zasiłkowej, mając na uwadze szczególną sytuację osoby wskazanej w piśmie, należy stwierdzić, iż na mocy art. 4 ust. 1 specustawy, ubezpieczonemu - opiekunowi prawnemu, w tym opiekunowi faktycznemu, który przejął bezpośrednią opiekę nad małoletnim dzieckiem - w oparciu o wydane przez Sąd Opiekuńczy zarządzenie tymczasowe ustalające miejsce pobytu małoletniej, w miejscu zamieszkania opiekuna faktycznego, na czas trwania postępowania sądowego, w przypadku dziecka w wieku do lat 8, przysługuje dodatkowy zasiłek opiekuńczy w sytuacji nieprzewidzianego zamknięcia żłobka, przedszkola, szkoły lub klubu dziecięcego z powodu COVID-19.

Podsumowując, chwilę przyjęcia dziecka na wychowanie i utrzymanie, jako warunku prawa do dodatkowego zasiłku opiekuńczego - przewidzianego art. 32 ust. 3 ustawy zasiłkowej w związku z art. 4 specustawy, określa się także przez ustalenie podjęcia się rzeczywistej opieki nad dzieckiem, tj. w drodze zarządzenia sądu mającego zabezpieczyć interesy małoletniego, i to niezależnie od późniejszych decyzji Sądu Opiekuńczego, co do dalszego losu dziecka (ograniczenie lub pozbawienie praw rodzicielskich, przysposobienie, piecza zastępcza). W przeciwnym wypadku zarówno sytuacja małoletniego, jak i opiekuna byłaby sprzeczna z celami i założeniami systemowymi dla których ustawodawca wprowadził instytucję zasiłku opiekuńczego tj. rozdział 7 ustawy zasiłkowej.