Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Na prawie 50 stronach RPO przedstawia szczegółowa analizę ustawy przyjętej w zeszłym tygodniu przez Sejm. Teraz ma się nią zająć Senat
• Ustawa zawiera wiele osłonowych rozwiązań dla gospodarki w czasie pandemii koronawirusa ale także inne zmiany w przepisach
• RPO dzieli swoje uwagi na 23 rozdziały tematyczne

Prawo podatkowe

1. Art. 19, art. 20 – PIT i CIT

Zaproponowane zmiany w podatkach dochodowych (wydłużenie terminu do przekazania 1% na rzecz wskazanej przez podatnika organizacji pożytku publicznego oraz zachowanie statusu podatkowej grupy kapitałowej w przypadku podatników, którzy w 2020 r. poniosą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID-19), choć zasadniczo zmierzają w dobrym kierunku, należy uznać za niewystarczające.

Tarcza nie przewiduje rozwiązań takich jak abolicja podatkowa na czas trwania epidemii, czy też wprowadzenie możliwości uwzględnienia – przy obliczaniu zaliczek na podatek dochodowy – składek na ubezpieczenia społeczne, od opłacenia których podatnik został zwolniony.

Nie został zmieniony warunek z Tarczy Antykryzysowej 1.0, że pomoc dla podatnika jest możliwa tylko wtedy, gdy przychody spadną mu o 50% w stosunku do poprzedniego roku – zdaniem przedsiębiorców firma, która przekroczy ten próg, straci już płynność finansową i pomoc państwa nie pomoże.

2.  Art. 25, art. 72 pkt 60 – Ordynacja podatkowa

Ustawodawca skoncentrował się tu zdaniem RPO na tworzeniu przepisów, które mają służyć realizacji zadań organów podatkowych a nie na realnej pomocy finansowej dla podatników. Warto odnotować korzystną zmianę: Tarcza 2.0 przedłuża terminy na sporządzenie lokalnej i grupowej dokumentacji cen transferowych. Jest to zmiana korzystna, choć niewystarczająca.

3.  Art. 95 – doręczenia w czasie stanu zagrożenia epidemicznego i epidemii

Mamy tu korzystną zmianę: nie można uznać za doręczoną przesyłki, po którą w czasie zagrożenia epidemicznego nie zgłosił się odbiorca. Zasada ta nie będzie jednak stosowana w przypadku kontroli podatkowych, kontroli celno-skarbowych oraz postępowań podatkowych, jeżeli kontrole lub postępowania te wiążą się z podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego.

4.   Art. 55 – Krajowa Administracja Skarbowa

Także tu ustawodawca zwiększa kompetencje administracji skarbowej. Przewiduje bowiem możliwość określenia przez Ministra Finansów w drodze rozporządzenia niektórych zadań Krajowej Administracji Skarbowej, które mogą być wykonywane na obszarze całego kraju lub jego częścei, niezależnie od terytorialnego zasięgu ich działania. Nie precyzuje też, o jakie zadania chodzi.

Do tego pozwala na kontrole celno-skarbowe mogą dotyczyć przedmiotów lub produktów spożywczych wskazanych na postawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Kontrole takie będą mogły być wykonywane na podstawie okazywanych legitymacji służbowej oraz stałego upoważnienia do wykonywania kontroli.

5.  Art. 72 pkt 25 i 26 – Podatek od nieruchomości

Tarcza 2.0 nie gwarantuje zwolnienia z podatku od nieruchomości, czy też przedłużenia płatności określonych w przepisie rat podatku. Przewiduje także nieostre pojęcie, jakim jest warunek pogorszenia płynności finansowej w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19, co może być różnie interpretowane.

Zamiast sformułowania „za część roku 2020” należałoby napisać, że regulacja dotyczy czasu zagrożenia stanem epidemicznym, samym stanem epidemicznym, a także ewentualnie określonego okresu po ustaniu stanu epidemii.

Przedsiębiorcy

1. Kontrola przedsiębiorców w związku z proponowanym wprowadzeniem cen i marż maksymalnych (art.  72 pkt 8 Ustawy)

Doprecyzowano w Tarczy 2.0, że za kontrole cen i marż wyższych niż maksymalne odpowiadać ma Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Inspekcja Handlowa. To pozytywna zmiana, bo eliminuje wątpliwości, kto ma prawo co kontrolować. Nadal jednak zostają w przepisach ograniczenia dla przedsiębiorców w korzystaniu ze środków ochrony prawnej, w przypadku działań organów niezgodnych z prawem.

2. Możliwość wnioskowania o zmianę umowy pożyczki udzielonej ze środków z Funduszu Pracy, a także ze środków z Unii Europejskiej (art. 72 pkt 41 Ustawy)

Tarcza 2.0 pozwala przedsiębiorcom i rolnikom wnosić o zmianę warunków pożyczki na stworzenie nowego miejsca pracy (udzielonej na podstawie art. 61e pkt 1, 1a lub 2  ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). To dobra zmiana. Wątpliwość budzi jednak kwestia, czy po upływie terminów zawieszenia spła, będzie można się ubiegać o kolejne zawieszenia, gdy będzie to uzasadnione sytuacją związaną z COVID-19

3. Wyłączenie odpowiedzialności zarządzającego lotniskiem, dworcem kolejowym lub portem morskim

Tarcza 2.0 wyłącza zatem możliwość żądania odszkodowania od zarządzającego lotniskiem, dworcem kolejowym lub portem morskim za szkodę wyrządzoną w związku z „uzasadnionymi działaniami władz publicznych lub własnymi działaniami mającymi na celu przeciwdziałanie COVID-19”.

To błędna konstrukcja - zarządzający tymi obiektami nie mogą ponosić odpowiedzialności za działania władz publicznych. Odpowiedzialność ponosi się za własne działania. Ustawa nie może też nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Tymczasem w polskim prawie funkcjonują regulacje, które w sposób dostateczny chronią ww. podmioty przed nieusprawiedliwioną odpowiedzialnością.

4. Pozostałe wątpliwości

Zastrzeżenia budzi też utrzymanie przepisu, że organizator (imprez kulturalnych, sportowych, rozrywkowych, rekreacyjnych) musi oddać wszystkie wpłaty klientom – bez odliczenia np. uzasadnionych kosztów już poniesionych wobec kontrahentów.

Zastrzeżenia automatyczne przejęcie autorskich praw majątkowych dotyczących do prywatnych dronów. Odbiera to autorom prawa do późniejszej modyfikacji oprogramowania oraz czerpania z tego korzyści. Wystarczające byłoby czasowe wykorzystywanie praw autorskich – tj. na podstawie licencji.

Prawo telekomunikacyjne i pocztowe

A. Prawo telekomunikacyjne

1. Lokalizacja osoby chorej na chorobę zakaźną - dostęp do danych lokalizacyjnych z telefonów komórkowych (telekomunikacyjnych urządzeń końcowego użytkownika)

Tarcza 2.0 każe operatorom udostępniać Ministrowi Cyfryzacji dane o lokalizacji z ostatnich 14 dni użytkownika zakażonego koronawirusem lub objętego kwarantanną. Niezanonimizowane dane lokalizacyjne będą przetwarzane bez zgody osób, których dotyczą.

Jest to kolejne wkroczenie w prywatność obywateli po uczynieniu aplikacji "Kwarantanna domowa" obowiązkowym prawnie narzędziem dla obywateli.

RPO zmuszony jest podkreślić z całą mocą, że decyzja o sięgnięciu po takie dane rodzi dużą odpowiedzialność po stronie władz publicznych. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej sformułował już wskazówki dotyczące ram przetwarzania danych telekomunikacyjnych oraz materialnych i proceduralnych przesłanek dostępu do danych: rozwiązania przyjmowane w regulacjach wkraczających w sferę prywatności i autonomii informacyjnej jednostki muszą cechować się określoną precyzją. Jest to konieczne do uznania, że są one proporcjonalne.

Z tego też względu w opiniowanej regulacji konieczne jest doprecyzowanie m.in.: w jakich sytuacjach, Minister Cyfryzacji może sięgać po określone dane; wobec jakich dokładnie kategorii osób; w jakim dokładnie celu; okresu retencji (zatrzymywania tych danych); sprecyzowania okresu za jaki będą udostępniane zanonimizowane dane lokalizacyjne osób zdrowych; kto konkretnie i dokładnie (jakie podmioty) będą mieć dostęp do takich danych, co oznacza, że będą je przetwarzać; ponadto należy wprowadzić, zgodnie z wymogami przepisów o ochronie danych osobowych, gwarancje właściwego zabezpieczenia takich danych.

2. Internet - nielimitowany dostęp do stron publicznych

Przedsiębiorcy telekomunikacyjni mają zapewnić nielimitowany dostęp do stron publicznych. Nie przewidziano żadnej rekompensaty dla tych przedsiębiorców. Rozwiązanie to powoduje przerzucenie ciężaru finansowania usług publicznych na podmioty prywatne, tymczasem np. Poczta Polska za takie nieodpłatne usługi (w związku z przesyłką hybrydową czyli wysłaniem mailem treści przesyłki pocztowej) taka rekompensatę dostaje.

B. Prawo pocztowe

1. Przesyłka hybrydowa.

Tarcza 2.0 wprowadza pojęcie przesyłki hybrydowej dostarczanej przez Pocztę Polską. Tymczasem Prawo pocztowe zna taką przesyłkę - tyle że wskazuje, że mogą ją świadczyć wszyscy operatorzy pocztowi, nie tylko Poczta Polska. Przepisy są niespójne. W jednym przepisie Tarcza 2.0 stanowi, że usługa jest przeznaczona dla podmiotów posiadających profil zaufany (nie wiadomo, jak Poczta Polska ma to ustalić), a w innym – że zgoda i upoważnienie na otwarcie przesyłki oraz na jej przekształcenie na formę elektroniczną ma pochodzić od adresata.

Zdaniem RPO ustawa powinna także wskazywać, że w przypadku braku zgody adresata na przekształcenie przesyłki, operator pocztowy doręcza przesyłkę w formie listowej.

2. Przesyłki w stanach nadzwyczajnych, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego

Art. 49 Ustawy dokonuje zmian w art. 37 Prawa pocztowego, poprzez dodanie ust. 4a, wprowadzającego wyjątki od doręczania przesyłek rejestrowanych. Wymienione w tym przepisie wyjątki od doręczenia przesyłek rejestrowanych bezpośrednio do skrzynek oddawczych powinny obejmować także przesyłki wysyłane do oraz wysyłane przez organy administracji skarbowej oraz organy prowadzące egzekucję administracyjną.

3. Odstępstwo od obowiązku świadczenia usług powszechnych

Tarcza 2.0 pozwala wydać Poczcie Polskiej (operatorowi wyznaczonemu) zgody na zawieszenie w czasie epidemii usług powszechnych, czyli takich, które trzeba świadczyć wszędzie za taka samą cenę i z tą samą jakością (operator wyznaczony musi dostarczać przesyłki nie tylko tam, gdzie jest to opłacalne, ale wszędzie tam, gdzie mieszkają ludzie). Przepisy nie mówią, czy zawieszenie usług powszechnych ma dotyczyć całego państwa czy wskazanego terytorium

Zawieszenie usług powszechnych może doprowadzić do tego, że część obywateli straci dostęp do jakichkolwiek usług pocztowych (tam gdzie usług nie świadczą operatorzy alternatywni, np. trudno dostępne rejony kraju). Nie ma w przepisach mowy o jakimkolwiek rozwiązaniu zastępczym.

Prawo upadłościowe i prawo restrukturyzacyjne

1. Rozpoznanie wniosku restrukturyzacyjnego jako sprawy pilnej

Do spraw pilnych, jakie muszą być rozpoznawane przed sądami mimo pandemii, Tarcza 2.0 dodaje rozpoznanie wniosku restrukturyzacyjnego w rozumieniu Prawa restrukturyzacyjnego (Dz. U. z 2019 poz. 243 z późn. zm.). Nie ma natomiast mowy o analogicznym wniosku wobec osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej, - na podstawie Prawa upadłościowego. Uchwalona regulacja jest więc niejasna i rodzi wątpliwości interpretacyjne.

2. Termin do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości

Tarcza 2.0 przewiduje zawieszenie 30-dniowego terminu do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, jeżeli powód powstał w czasie stanu zagrożenia albo stanu epidemii.  To dobry przepis, ale nie uwzględnia tego, że po ustaniu epidemii przedsiębiorca będzie miał tylko 30 dni na poprawienie sytuacji firmy – a potem będzie musiał złożyć wniosek o upadłość.

Prawo zamówień publicznych

Towary potrzebne do zwalczania koronawirusa instytucje publiczne mogą kupować z wolnej ręki przez cały czas stanu zagrożenia albo stanu epidemii, a także przez kolejne trzy miesiące. To bardzo wygodne rozwiązanie dla urzędów, ale dla przedsiębiorców - realne ryzyko zagrożenia zasad konkurencji i równego traktowania.

Zawieszenie biegu terminów prawa materialnego

Tarcza 2.0 nie zmienia krytykowanego ogólnego przepis dotyczącego zawieszenia biegu (bądź braku rozpoczęcia) wszystkich terminów na dokonanie praktycznie wszelkich czynności w obrocie. Przepis ten ma kluczowe znaczenie dla wszystkich obywateli, dotyczy wszelkich ich życiowych spraw, jest jednak fatalnie zredagowany, co uniemożliwia jego rozsądną wykładnię.

Postępowanie administracyjne

1. Przesyłka „hybrydowa” w postępowaniu administracyjnym

Do 30 września Poczta Polska ma świadczyć usługi hybrydowe polegające na doręczaniu elektronicznym przesyłek tradycyjnych. Obioru takiej przesyłki nie potwierdza się podpisem - datą doręczenia przesyłki jest data zapoznania się przez odbiorcę z dokumentem zamieszczonym na skrzynce elektronicznej adresata. Szczegóły reguluje pocztowy regulamin. To budzi zastrzeżenia: jeżeli doręczenie w tym trybie ma wywołać skutki procesowe w postępowaniu administracyjnym, to szczegółowe zasady identyfikacji adresata oraz zasady odbioru przesyłek nie powinny znajdować się w regulaminie, ale w akcie prawa powszechnie obowiązującego.

Należy też zauważyć, że możliwość skorzystania z tej formy doręczenia dotyczy tylko osób posiadających profil zaufany. W tym zakresie powstaje pytanie o zakres potencjalnego zastosowania tych przepisów w korespondencji urzędowej, skoro posiadając profil zaufany można dokonywać czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym za pomocą sytemu ePUAP.

Pojawia się tutaj poważna kontrowersja dotycząca wglądu pracowników operatora w dane osobowe adresatów oraz tajemnicę postępowania administracyjnego, a w wielu przypadkach inne dane prawnie chronione (np. tajemnicę adwokacką).

2.  Wstrzymanie i zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym

a) Dodanie art. 2a, 3a do art. 15 zzs specustawy o COVID z 2 marca

Przepis nie precyzuje, które terminy procesowe są zawieszane. Wobec różnej wykładni pojęcia „termin procesowy” funkcjonujących w doktrynie, pojawia się tu wątpliwość, czy zawieszone mają być wszystkie terminy – dla organów do załatwienia sprawy i dla stron postępowania do dokonania określonych czynności, czy tylko dla organów. Dla pewności prawnej obywateli ustawodawca powinien wyraźnie wskazać, czy niezależnie od działań organów, bieg terminów dla strona/uczestników postępowania jest wstrzymany lub zawieszony.

b) Zmiana brzmienia art. 15 ust. 4 zzs

Ustawa pozwala sądowi lub instytucji państwowej prowadzącej postępowanie lub kontrolę na wyznaczenie innego niż ustawowy terminu na dokonanie czynności. Konieczne jest tutaj doprecyzowanie skutków prawnych dla niedopełnienia czynności..

c) Zmiana brzmienia art. 15 ust. 9 zzs

Zmiana polega na dodaniu fragmentu „lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3a”. Przepis powinien wskazywać, czy chodzi tu o sprawy z jedną stroną czy z wieloma – to samo dotyczy uczestników. Postępowaniu administracyjnemu nie jest znana konstrukcja uwzględniania stanowiska tylko jednej strony.

Transport kolejowy

1. Odstępstwa od wymagań określonych w przepisach wykonawczych

Prezes Urzędu Transportu Kojejowego zyskuje prawo zwolnienia z obowiązków i wymagań odnoszących się do osób zaangażowanych w transport kolejowy (np. warunków, jakie są obowiązani spełniać zatrudnieni na stanowiskach: dyżurny ruchu, nastawniczy, kierownik pociągu, ustawiacz, manewrowy, rewident taboru, automatyk, toromistrz, dróżnik przejazdowy, prowadzący pojazdy kolejowe).

Nie ma tu żadnych szczegółowych wytycznych – a przecież uchylane obowiązki i wymagania mają zapewnić bezpieczeństwo na kolei.

2. Uprawnienia funkcjonariuszy straży ochrony kolei

SOK-iści dostają prawo legitymowania i zatrzymania osób u których występują objawy chorób zakaźnych oraz innych osób, które przebywały z osobami, u których wystąpiły takie objawy. Przekazanie wskazanych zadań straży ochrony kolei jest przejawem daleko posuniętej prywatyzacji zadań z zakresu administracji bezpieczeństwa. Funkcjonariuszom ochrony kolei powierza się ocenę objawów chorób zakaźnych, a przecież nie mogą się na tym znać. Przepis w proponowanym brzmieniu daje zatem duże pole do nadużyć.

Ochrona środowiska

Niezrozumiałe jest przepis pozwalający na modyfikację terminu przekazywania przez zarząd województwa informacji o uchwaleniu przez sejmik województwa programu ochrony powietrza i o uchwaleniu przez sejmik województwa planu działań krótkoterminowych. Tego rodzaju zmiana nie jest związana z przeciwdziałaniem skutkom epidemii i winna być procedowana w zwykłym trybie.

Czasowa rejestracja pojazdu

Tarcza 2.0 przewiduje wydłużenie terminu ważności czasowej rejestracji pojazdu i tymczasowych tablic rejestracyjnych do 14 dni do od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. To za krótki czas zarówno dla kierowców, jak i organów wydających dokumenty stwierdzające dopuszczenie pojazdów do ruchu. W tym terminie kierowca będzie musiał zwrócić w wydziale komunikacji starostwa pozwolenie czasowe i tymczasowe tablice rejestracyjne, a starosta wydać kierowcy dowód rejestracyjny pojazdu oraz nowe tablice rejestracyjne. Po odwołaniu stanu epidemii wydziały komunikacji w starostwach będą musiały wydawać dużą liczbę dokumentów potwierdzających uprawnienie do kierowania pojazdami kierowcom, których prawa jazdy utraciły ważność w czasie stanu epidemii, a co za tym idzie - będą znacznie obciążone pracą, ważność czasowej rejestracji pojazdu powinna zostać przedłużona o dłuższy termin (np. o 30 dni licząc od dnia odwołania stanu epidemii).

Przepisy regulujące wejście w życie ustawy

Terminem, od którego zyskuje się prawo do roszczeń za odwołaną rehabilitację w ramach prewencji rentowej jest 14 marca 2020 r.  Ro wyłącza tych, którym odwołano rehabilitacje przed 14 marca, a mogło się tak zdarzyć. Przepis ten ustanawia ograniczenia, które są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli.

Polecenia wydawane przez organy władzy podmiotom publicznym i prywatnym

Tarcza 2.0 poszerza uprawnienia Ministra Zdrowia do wydawania poleceń określonego działania – na podmioty publiczne i prywatne. Przepisy nie przewidują mechanizmów służących zahamowaniu arbitralności wydawania poleceń wobec wymienionych podmiotów i umożliwiających realne sprzeciwienie się tym poleceniom.

Obecnie już 3 organy - wojewoda, Minister Zdrowia, Prezes Rady Ministrów - zostają wyposażone w uprawnienie do władczego, arbitralnego nakładania obowiązków na podmioty zarówno publiczne jak i prywatne, nawet w tym samym przedmiocie – przepis (w obecnym i projektowanym brzmieniu) nie precyzuje bowiem tego przedmiotu. W ten sposób w obrocie prawnym krążyć może wiele wzajemnie krzyżujących się i nakładających na siebie poleceń. Będzie to sprzyjać pogłębieniu niepewności prawnej już i tak istniejącej w stanie epidemii.

Polecenia z zakresu gospodarowania odpadami medycznymi

Tarcza 2.0 doprecyzuje przepisy o gospodarowaniu odpadami przez ich wytwórcę. Odpady medyczne dzielą się na zakaźne i zwykłe, a przepis nie precyzuje, o jakie odpady chodzi. Prawdopodobnie – skoro chodzi o Covid-19 - ustawodawcy chodziło o odpady medyczne zakaźne. Magazynowanie takich odpadów wiąże się z wyższymi standardami technicznymi, niż odpadów medycznych zwykłych. Polecenie magazynowania odpadów medycznych przez wytwórcę – czyli przede wszystkim przez szpitale, może okazać się realnie niewykonalne, jeśli dotychczas jednostki te były przygotowane najwyżej na „wstępne magazynowanie” w związku ze zbieraniem odpadów na bieżąco. Przepis nie określa terminu magazynowania.

Ochrona zdrowia

1. Uprawnienie Ministra do spraw zdrowia do przedłużenia okresu prawa do świadczeń zdrowotnych.

Tarcza 2.0 dale Ministrowi Zdrowia prawo do przedłużania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, nie precyzuje jednak, w jakiej formie miałoby to przedłużenie nastąpić. Prawo do świadczenia zdrowotnego traci się po upływie 30 dni od dnia wygaśnięcia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Projektowany przepis powinien być sformułowany w taki sposób, aby osoby miały zagwarantowane ubezpieczenie i tym samym dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej przez cały okres epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego oraz przez określony czas po odwołaniu stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego.

2. Konkurs ofert oraz umowa o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej              

Placówka ochrony zdrowia zyskuje prawo do złożenia NFZ-owi oferty także w formie elektronicznej, ale brakuje tam wzmianki, że brak podpisu oznacza nieważność oferty – a tak jest w przypadku ofert tradycyjnych, na papierze.

3. Zmiana planu finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia na 2020 r. w zakresie środków przekazywanych Narodowemu Funduszowi Zdrowia z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19

Tarcza 2.0 pozwala prezesowi NFZ na przesuwanie kosztów w planie finansowym Funduszu. To jednak może oznaczać, ze wydatki na walkę z COVID pochłoną fundisze na inne procedury lecznicze.

4. Brak obowiązku przeprowadzania konkursów ofert i rokowań w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii

Tarcza 2.0 znosi obowiązek konkursów na świadczenia zdrowotne z wyjątkiem programów lekowych i leków stosowanych w chemioterapii. Brak jest regulacji dotyczących np. podstawowej opieki zdrowotnej oraz ambulatoryjnej opieki specjalistycznej.

5. Akredytacja na prowadzenie studiów na kierunkach pielęgniarstwo lub położnictwo

Uprawnienia do prowadzenia studiów na tych kierunkach przedłuża się na okres 120 dni od dnia odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Przepis regulacji jest nieprecyzyjny, bo akredytację przyznaje się na okres od 3 do 5 lat, więc przedłużenie o 120 dni powinno obejmować te dwa okresy. Do tego  szkoły prowadzące kształcenie na kierunku pielęgniarstwa i położnictwa, którym wygasła akredytacja w momencie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, nie będą posiadały ciągłości akredytacyjnej, a co za tym idzie nie będą mogły wykonywać kształcenia w tym zakresie.

6. Uprawnienie wojewody do powoływania lekarzy i lekarzy dentystów do stwierdzania zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2

Wojewoda może powołać lekarzy do stwierdzania zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem. To oznacza dodatkowe obowiązki dla lekarzy, a przepisy nic nie mówią o gratyfikacji finansowej dla lekarzy. Taki dodatek powinien być wprowadzony do wynagrodzenia dla pracowników ochrony zdrowia, którzy stwierdzają zgon osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem ale i uczestniczą w udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej osobom chorym na COVID-19 lub z podejrzeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

7. Egzekucja środków przekazanych w ramach finansowania świadczeń

Tarcza zwalnia z egzekucji pieniądze szpitali, które są przeznaczone na walkę z koronawirusem. Przepis jest jednak nieprecyzyjny.

Prawo budowlane,  budowa przenośnych, wolnostojących masztów antenowych

1. Art. 21 ustawy.

Aby przyspieszyć budowę infrastruktury dla szerokopasmowego internetu, Tarcza 2.0. wprowadza do prawa budowlanego nową kategorię „obiektu”, tj. przenośny, wolno stojący maszt antenowy, zdefiniowany jako „wszelkie konstrukcje metalowe bądź kompozytowe, samodzielne bądź w połączeniu z przyczepą, rusztem, kontenerem technicznym, lub szafami telekomunikacyjnymi, posadowione na gruncie, wraz z odciągami, balastami i innymi elementami konstrukcji, instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, przeznaczone do wielokrotnego montażu i demontażu bez utraty wartości technicznej”.

Taki „przenośny wolno stojący maszt antenowy” przedsiębiorca telekomunikacyjny może postawić bez pozwolenia na budowę, a jedynie po jego zgłoszeniu. Regulacja przewiduje bardzo krótki - zaledwie 3-dniowy - termin przystąpienia do robót

O ile cel ustawodawcy zasługuje na pełną aprobatę, to jednak sposób jego realizacji nasuwa zastrzeżenia, przede wszystkim z punktu widzenia zapewnienia obywatelom bezpiecznej eksploatacji „przenośnych wolno stojących masztów antenowych”, tak, aby wykluczona została możliwość negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania tychże masztów na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie.

2. Dodanie art. 12b–12f do ustawy antykryzysowej.

Art. 12 specustawy dot. koronawirusa został poszerzony o dodatkowe wskazanie rodzajów działalności usługowej (regulacja nieprecyzyjna, zwrot „w szczególności”- w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energii, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności”), której wykonywanie umożliwia - przy projektowaniu, budowie, przebudowie czy remoncie - odejście od jeszcze niedawno obwiązujących rygorów zawartych w Prawie budowlanym.

Takie szerokie zwolnienie z procedur budowlanych jest nieuzasadnione, narusza prawa innych osób i stwarza zagrożenie dla ich bezpieczeństwa.

3. Rezygnacja z instytucji pozwolenia na użytkowanie.

Stanowczy sprzeciw RPO budzi praktycznie całkowita i generalne rezygnacja z instytucji pozwolenia na użytkowanie. Biorąc pod uwagę już wprowadzone uproszczenia w procesie budowlanym dla inwestycji związanych z przeciwdziałaniem zagrożeniom COVID-19 „ułatwienia” te są niezrozumiałe i nieuzasadnione.

Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dotyczy wszystkich większych przedsięwzięć budowlanych (bloki mieszkalne, stadiony, domy kultury – szczegółowy katalog zawiera Załącznik do Prawa budowlanego). Wprowadza to zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, mienia, środowiska. Teraz inwestor jest całkowicie z tego wymogu zwolniony, natomiast wszystkie złożone do tej pory wnioski o wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym „przechodzą” na uproszczony tryb zgłoszeniowy.

Prawo cywilne

Art. 72 pkt 13 ustawy zakłada dodanie do ustawy antykryzysowej art. 11f i wprowadzenie ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z koniecznością zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych, dostarczania energii elektrycznej, wody, ciepła, ropy naftowej, paliw lub gazu oraz odprowadzania ścieków.

Regulacja budzi wątpliwości. Projektodawca uzasadnił konieczność jej wprowadzenia tym, że „w aktualnej sytuacji gestorzy tego typu sieci i urządzeń [przesyłowych] spotykają się z sytuacjami, w których wejście na nieruchomość w celu przeprowadzenia niezbędnych czynności serwisowych lub naprawy awarii jest niemożliwe z uwagi na zamknięcie obiektu i niedostępność jego właściciela, użytkownika, zarządcy. W przypadkach braku możliwości takiego wejścia uniemożliwione jest dokonywanie czynności, od których zależy ciągłość świadczenia usług o charakterze podstawowym. Wprowadzenie dodatkowych rozwiązań w tym zakresie jest szczególnie istotne w okresie, w którym większość populacji przebywa w domach i świadczenie tych usług ma charakter podstawowy kluczowy dla utrzymania bezpieczeństwa i zdrowia tych osób”.

Uzasadnienie to oderwane jest jednak od treści przepisów, które zakładają wejście na teren nieruchomości po przedstawieniu „dowodów potwierdzających odmowę przez właściciela, użytkownika lub zarządcę nieruchomości wejścia lub wjazdu na teren nieruchomości”. Ta, jak sam projektodawca ją określa „ekstraordynaryjna” regulacja ma znaleźć jedynie odpowiednie zastosowanie do przypadków występowania „braku możliwości kontaktu z właścicielem, użytkownikiem lub zarządcą nieruchomości”.

Projektodawca pominął zupełnie, że w prawie powszechnie obowiązującym funkcjonuje już regulacja umożliwiająca „przymusowe” udostępnianie nieruchomości w celu wykonania konserwacji, remontu lub usunięcia awarii przez właściciela sieci lub urządzeń przesyłowych jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody (art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przewiduje ona wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, której to decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, a która podlega egzekucji administracyjnej. Wprowadzanie „dublującego” to rozwiązanie przepisu nie jest uzasadnione.

Prawo spółdzielcze

Art. 15 ustawy

Zarządzenie przez zarząd spółdzielni bądź jej radę nadzorczą podjęcia określonej uchwały przez walne zgromadzenie na piśmie albo przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość jest co do zasady zmianą idącą w pożądanym kierunku. Jednak w praktyce podjęcie uchwał w tym trybie może okazać się niewykonalne, ponieważ nadal funkcjonuje wiele spółdzielni (zwłaszcza zaś spółdzielni mieszkaniowych) liczących kilkaset czy nawet kilka tysięcy członków. Powstaje ryzyko różnego rodzaju nadużyć i łamania praw korporacyjnych członków spółdzielni. Dodatkowo, nowelizacja nie precyzuje przesłanek, od jakich zależeć będzie skorzystanie z nowego uprawnienia przez zarząd bądź radę nadzorczą.

Prawa żołnierzy i funkcjonariuszy

1. Praca zdalna żołnierzy zawodowych.

Przepisy pozwalając na skierowanie funkcjonariuszy służb mundurowych do pracy zdalnej pomijają żołnierzy zawodowych.

2. Dodatkowy zasiłek opiekuńczy dla żołnierzy zawodowych

Tarcza 2.0 daje prawo do dodatkowego zasiłku opiekuńczego funkcjonariuszom określonych służb mundurowych  - ale pomija Służbę Więzienną i nadal nie dotyczy żołnierzy zawodowych.

3. Zawieszenie przeprowadzania badań lekarskich i psychologicznych funkcjonariuszy Straży Ochrony Kolei

Zawieszenie wszystkich badań lekarskich i psychologicznych jest ryzykowne. Badania kontrolne (w tym psychologiczne) funkcjonariuszy straży ochrony kolei przeprowadza się także – poza terminami wynikającymi z częstotliwości badań okresowych – w przypadku nieuzasadnionego lub niezgodnego z prawem użycia broni albo po stwierdzeniu, że funkcjonariusz w czasie pracy był w stanie nietrzeźwości lub pod działaniem substancji psychoaktywnych. Zawieszenie przeprowadzania wszystkich badań lekarskich i psychologicznych może prowadzić do nadużyć, względnie utrudnić właściwym przełożonym szybką i adekwatną decyzję na zauważone w służbie nieprawidłowości. 

Kodeks karny skarbowy - art. 26 pkt 2 – kompetencje finansowego organu przygotowawczego

Za niepokojącą należy uznać zmianę art. 122 § 1 pkt 1 Kodeksu karnego skargowego. Przepis ten stanowi odesłanie do szeregu przepisów Kodeksu postępowania karnego stanowiąc w istocie, że niektóre uprawnienia, przysługujące w postępowaniu karnym prokuratorowi, przysługują także finansowym organom postępowania przygotowawczego (tj. naczelnikowi urzędu skarbowego, naczelnikowi urzędu celno-skarbowego, Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej).

Na mocy Tarczy Antykryzysowej 1.0. w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii zajęte przedmioty mające znaczenie dla zdrowia lub bezpieczeństwa publicznego, można nieodpłatnie przekazać podmiotom leczniczym, Państwowej Straży Pożarnej, Siłom Zbrojnym Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Straży Granicznej oraz instytucjom państwowym i samorządowym. Dalej przepis wskazuje, że postanowienie o nieodpłatnym przekazaniu przedmiotów wydaje w postępowaniu przygotowawczym prokurator, a po wniesieniu aktu oskarżenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy.

W konsekwencji oznacza to, że także finansowe organy postępowania przygotowawczego będą właściwe w sprawach dotyczących nieodpłatnego przekazania podmiotom leczniczym, a także innym instytucjom zajętych przedmiotów. W istocie nabędą zatem prawo do orzekania przepadku własności prywatnej i to jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania. Stanowi to zbyt szerokie uprawnienie, które w mojej ocenie skutkuje nadmierną ingerencją w prawo własności.

Ograniczenie kosztów wynagrodzeń osobowych w podmiotach administracji rządowej

Tarcza 2.0 wprowadza mechanizm ograniczenia kosztów wynagrodzeń osobowych, gdy negatywne skutki gospodarcze COVID19 spowodowują stan zagrożenia dla finansów publicznych, w szczególności wyższy od zakładanego wzrost deficytu budżetu państwa lub państwowego długu publicznego. Ograniczenia te powinny z jednej strony uwzględniać potrzeby budżetu państwa, a z drugiej - konieczność zapewnienia prawidłowego realizowania zadań administracji rządowej. Uznać jednak należy, że warunek prawidłowego realizowania zadań administracji rządowej może okazać się zbyt słabą przesłanką wobec potrzeby ochrony stanu finansów publicznych. Z tego względu potrzebne jest wprowadzenie dodatkowych rozwiązań, chroniących te sfery zadań publicznych, które już teraz w wyniku ograniczeń budżetowych nie są w stanie efektywnie realizować zadań publicznych (np. inspekcja ochrony środowiska, urzędy pracy itd.).

Ponadto przewidziany mechanizm redukcji zatrudnienia przypomina rozwiązania przewidziane w ustawie o tzw. zwolnieniach grupowych, bazujące na współpracy pracodawcy ze związkami zawodowymi. Dlatego RPO za nieodzowne uznajr dopuszczenie udziału związków zawodowych w procesie kontroli redukcji zatrudnienia w podmiotach administracji rządowej.

System oświaty, szkolnictwo wyższe, Polska Akademia Nauk

1. Możliwość zmiany ustawy w drodze rozporządzenia ministra

Tarcza 2.0  pozwala Ministrowi Edukacji Narodowej wyłączać rozporządzeniem stosowania niektórych przepisów ustawy o systemie informacji oświatowej. Minister Szkolnictwa Wyższego i Nauki może wydłużyć lub skrócić terminy działania instytucji naukowych i uczelni

Umożliwianie wyłączenie stosowania ustaw w drodze rozporządzenia, pozostają w sprzeczności z zasadą hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Zgodnie z Konstytucją rozporządzenia wydawane są w celu wykonania ustawy na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Nie jest dopuszczalne zmienianie w drodze rozporządzenia przepisów zamieszczonych w aktach znajdujących się wyżej w hierarchii źródeł prawa, w szczególności przepisów ustawowych.

2. Zdalna praca organów uczelni

Tarcza 2.0 pozwala na możliwość zdalnej pracy przez rady naukowe, rady uczelni, senat oraz wszystkie organy nadające stopnie naukowe szkół wyższych i Polskiej Akademii Nauk.. Jednocześnie jednak nie wprowadzono rozwiązań umożliwiających dokumentowanie pracy tych organów i wydawanie rozstrzygnięć z wykorzystaniem kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. W praktyce więc członkowie powołanych wyżej organów będą musieli osobiście udawać się do uczelni, by własnoręcznie podpisać dokumenty, np. protokół z posiedzenia komisji habilitacyjnej, co – mając na uwadze zagrożenie związane z koronawirusem – może być niebezpieczne dla ich zdrowia i zdrowia osób, z którymi będą mieli kontakt

3. Nadzór nad Polską Akademią Nauk

Kompetencję w zakresie możliwości czasowego ograniczenia lub czasowego zawieszenia funkcjonowania korporacji uczonych lub jednostek naukowych Polskiej Akademii Nauk przyznano Ministrowi Szkolnictwa Wyższego i Nauki. Minister ma jednak odmienny zakres kompetencji nadzorczych względem PAN oraz szkół wyższych. W przypadku PAN nadzór ten ogranicza się do kwestii związanych z gospodarką finansową. W pozostałym zakresie organem nadzorczym względem PAN jest Prezes Rady Ministrów..

Dowody osobiste, ewidencja ludności - nowe brzmienie art. 45 i 46.

W przepisach wprowadzających zmiany odpowiednio do ustawy o dowodach osobistych oraz ustawy o ewidencji ludności wprowadzona zostaje niejasna, niezdefiniowana kategoria interesu faktycznego.

Zmiany w Kodeksie wyborczym.

Przepisy zawarte w art. 100 ustawy, odnoszące się do zmian Kodeksu wyborczego nawiązują do zmian w Kodeksie przewidywanych przez uchwaloną przez Sejm 6 kwietnia 2020 r. ustawę o głosowaniu korespondencyjnym. Nie jest jasne, co dlaczego więc te rozwiązania zostały umieszczone w Tarczy 2.0, skoro nie jest na razie znany los ustawy o głosowaniu korespondencyjnym.

Do głosowania korespondencyjnego RPO zamierza się odnieść osobno. Tu pragnie podkreślić, że przyjęte w tarczy 2.0 zmiany budzą bardzo poważne wątpliwości odnośnie do ich zgodności z Konstytucją w zakresie trybu i terminu ich wprowadzania w tak krótkim okresie przed dniem wyborów, wpływu przewidywanych zmian na gwarantowanie konstytucyjnej zasady powszechności wyborów, prawa dostępu do informacji, a także ich zgodności z aktami prawa międzynarodowego.

V.7100.5.2020