Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Największym problemem nie jest połączenie urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, ale koncentracja władzy na stanowisku PG – wskazywał prof. Balcerowicz. 
• Jeżeli Ministrem Sprawiedliwości jest polityk - a tego trudno uniknąć - będzie on miał pokusę nadużywania swojej funkcji Prokuratora Generalnego w walce politycznej. A prawo powinno to przewidywać i chronić nas także przed tymi, którzy będą go chcieli nadużyć – podkreślał pierwszy Prokurator Generalny Andrzej Seremet.
• Kwestia odpowiedzialności powinna łączyć się z odpowiednimi zapisami. Powinniśmy mieć instrumenty, które pozwolą pokazać, że jesteśmy w stanie doprowadzić do tego, by w tym zawodzie pracowali profesjonalni i przygotowani ludzie – podkreślał prokurator Jarosław Onyszczuk, Lex Super Omnia.

- Status prokuratury jest przedmiotem głębokiego zastanowienia i działań urzędu RPO. Kwestionowaliśmy ustawę prawo o prokuraturze, dopytujemy o bieg postępowań dyscyplinarnych prokuratorów. Bardzo żałuję, że w Polsce nie wyciągnęliśmy należytej refleksji z opinii Komisji Weneckiej z ubiegłego roku poświęconej w całości działaniu prokuratury. – mówił Adam Bodnar podczas pierwszego spotkania z cyklu seminariów dla prokuratorów i praktyków organizowanego przez Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia, Inicjatywę Obywatelską „Wolna Prokuratura” oraz Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich.

- To tutaj w Biurze RPO zrozumiałam, że wolna prokuratura jest ważnym elementem naszego systemu wymiaru sprawiedliwości. Rozpoczynamy pewien proces.- podkreślała Małgorzata Rosłońska z inicjatywy „Wolna Prokuratura”.

Jacek Bilewicz (prokurator z Lex Super Omnia), moderator spotkania, rozpoczął debatę od stwierdzenia, że aktualna sytuacja prokuratury powoduje, że dyskusja skupiać się będzie na problemach systemowych i ustrojowych, ale warto porozmawiać o niezależności wewnętrznej prokuratury. Zadał uczestnikom spotkania szereg pytań, m.in.:

• Czy jesteśmy gotowi na wspólny organ samorządowy, dla sędziów i prokuratorów?
• Czy uważacie Państwo, że jeśli chodzi o możliwość prowadzenia postępowań przygotowawczych wobec najwyższych polityków potrzebujemy osobnego, wyżej usytuowanego organu?

Dekoncentracja i mechanizmy odpowiedzialności

- To, co jest najsłabszą częścią prokuratury to mechanizmy odpowiedzialności prokuratorów. Większa wolność działania, większa władza musi pociągać większą odpowiedzialność. Najważniejsze dwa aspekty to dekoncentracja władzy i wprowadzenie mechanizmów odpowiedzialności, zwłaszcza za nieuzasadnione ściganie. – mówił prof. Leszek Barcelowicz - Duże różnice w ustrojach mają kolosalny wpływ na działania ludzi, także na działanie prokuratorów. Jeżeli na szczytach państwa rośnie zapotrzebowanie na oportunistów to oni się pojawią. Złe ustroje są złe przez to, że tworzą warunki i bodźce dla złych zachowań, dla łamania praw człowieka, ale także dlatego, że przyciągają złych ludzi.

Jak jest wykorzystywana prokuratura w różnych ustrojach?

Prof. Balcerowicz wskazywał trzy modele systemów, które wpływają zasadniczo na możliwości działania prokuratury. 

• Dyktatura socjalistyczna. Specyficzne w tym systemie są dwa elementy: treść prawa (bardzo duży katalog przestępstw „politycznych” przeciwko ustrojowi, które nie istnieją w ustrojach demokratycznych) oraz egzekwowanie prawa (samo wykorzystywanie tych przepisów do skazywania ludzi było naruszeniem praw człowieka, ale ponadto aparat państwa skazywał opozycjonistów za przestępstwa fikcyjne).
• Demokracja, w której aparat wymiaru sprawiedliwości nie jest wykorzystywany do walki z opozycją i spełnia standardy międzynarodowe.
• Trzeci model to system przejściowy, w którym grupa osób traktuje państwo jako swoją własność. Kluczowe jest, że opozycja nie ma możliwości działania. W tym systemie wykorzystywane są zazwyczaj trzy metody: 
  - „przekupienie” ludzi,
  - agresywna propaganda (propaganda sukcesu oraz propaganda hejtu),
  - zastraszenie (ale jest to broń ostateczna) i do tego potrzebne jest przejęcie wymiaru sprawiedliwości. Criminal justice system, czyli prokuratura jest idealnym narzędziem do zastraszania. Prokuratura wykorzystywana jest wtedy jako instrument władzy.

Na czym powinien polegać kierunek zmian?

- Nie jest największym problemem połączenie urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego – wskazywał prof. Balcerowicz. – Problemem jest niesłychana koncentracja władzy na stanowisku Prokuratora Generalnego. Nie byłoby takiego problemu, gdyby władza PG była stosunkowo mniejsza. Pierwsza zmiana to zatem dekoncentracja władzy PG – co oznacza, że wiele więcej kompetencji otrzymują prokuratorzy „liniowi”. Ale to nie wystarczy. Każda władza musi pociągać za sobą odpowiedzialność, przecież decyzja prokuratora o ściganiu kogoś może złamać niewinnemu człowiekowi życie.

Prof. Balcerowicz nawiązywał do raportu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Forum Odpowiedzialnego Rozwoju „Odpowiedzialność zawodowa prokuratorów”.

Ewolucja instytucji prokuratora Generalnego

Pierwszy Prokurator Generalny Andrzej Seremet wskazywał, powołując się na swoje doświadczenia, że obecnie Prokurator Generalny ma doskonałe środki, żeby sprawniej kierować tą instytucją. Ale z jego imperium uprawnień trzeba by ukrócić polityczne narzędzia nacisku na potencjalnie nieposłusznych prokuratorów (jak np. możliwość oddelegowania na 12 miesięcy).

Zgodnie z poprzednią ustawą, niezależność prokuratury i władcze kompetencje PG były wysoce ograniczone przez kontrole Ministra Sprawiedliwości oraz radę nadzorczą (Krajową Radę Prokuratury). Minister miał wpływ np. na zarządzenia wewnętrzne o funkcjonowaniu instytucji, a KRP miało wpływ na procedurę awansowania prokuratorów.

Jaki powinien być zakres niezależności prokuratora w podejmowaniu decyzji procesowych? 

Według Andrzeja Seremeta zakres niezależności był zbyt duży, bo nawet zła decyzja prokuratora nie mogła zostać zmieniona. - Widziałem setki spraw w których jako PG nie mogłem nic zrobić, bo ustawa nie przewidywała takiego narzędzia. – wskazywał.

Jeśli jednak zwierzchnik prokuratora ma mieć wpływ na decyzje podejmowane przez niego w sprawie to kluczowa jest przede wszystkim transparentność. Chociaż nie jest to proste z perspektywy prowadzenia śledztwa i musi mieć swoje ograniczenia. Należy jednak argumentować i uzasadniać, dlaczego pewne decyzje zostały zmienione. Nie może być to jedynie sugestia ministra. Elementarne jest także prawo do zwolnienia się z obowiązku prowadzenia sprawy, jeśli nie zgadza się ze zmianami narzuconymi prokuratorowi przez przełożonych (to wynika z Rekomendacje Rady Europy z 2009, tzw. Rekomendacje z Bordeaux).

Wiele kwestii pozostało otwartych: Prokuratura musi zostać poddana kontroli społecznej – pytanie w jaki sposób? Jaka powinna być odpowiedzialność prokuratorów to następne pytanie. Odpowiedzialność karna, cywilna czy dyscyplinarna? Obecnie mamy art. 231 kodeksu karnego (nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego) – jeśli zechcielibyśmy używać go w stosunku do prokuratorów to będzie to ‘bat na prokuratorów’.

- W moim przekonaniu nie będzie niezawisłej prokuratury bez niezależnych sędziów i sądów. – podkreślał na koniec Andrzej Seremet.

Nadzór, niezależność i hierarchiczne podporządkowanie prokuratorów

Prok. Jarosław Onyszczuk wskazywał, że pojęcia hierarchicznego podporządkowania się prokuratury i niezależności prokuratorskiej są trudne do zdefiniowania. Są jednak kluczowe. Również w standardach międzynarodowych nie znajdziemy jasnych definicji. Obecnie hierarchiczne podporzadkowanie oznacza podległość i faktycznie obowiązek wykonywania wszystkich poleceń przełożonego (Prokuratora Krajowego i Generalnego). To wpływa na psychikę większości prokuratorów. Powinniśmy zastanowić się nad tym, czy istnieje możliwość zdefiniowania niezależności i określenia jasnych ram hierarchicznego podporządkowania.

- To nie powinno być podporzadkowanie merytoryczne, a podporządkowanie służbowe. Moim zdanie PG nie jest od tego, by naprawiać indywidualne decyzje prokuratorów. – podkreślał Jarosłw Onyszczuk

Nie ma realnej możliwości, by PG kontrolował wszystkie postępowania prokuratorów, dlatego to prawda, że większość postępowań jest prowadzonych niezależnie. Ale istnieje pewna liczba spraw, które, jak wskazywał prok. Onyszczuk, pozostają „w zainteresowaniu” PG i tam istnieje potencjalne zagrożenie. – Naszym zdanie PG powinien być bardziej menagerem a nie merytorycznym nadzorca. – wskazywał.

Zastanówmy się nad zwiększeniem kontroli sądowej, np. w kontekście terminowości to jest słuszny postulat. Ale zastanówmy się, jak powinien wyglądać cały parasol nadzoru.

Mechanizm odpowiedzialności indywidualnej nie powinien pętać rąk prokuratorom. Nie wszystkie sprawy są jasne, czasem nie łatwo nawet stwierdzić, czy popełniono przestępstwo. Mamy katalog spraw ocennych – spraw, w których musimy ocenić wiele okoliczności, by stwierdzić, czy mamy do czynienia z czynem zabronionym. Można obawiać się, że w sytuacji np. odpowiedzialności finansowej mogłoby dojść do paraliżu prokuratury. Ale postulat, by od tej czynności służył środek odwoławczy, jest zasadny.

- Bardziej obawiam się tego, że pewne postępowania nie są wszczynane. – wskazywał Jarosław Onyszczuk. - Może warto zastanowić się nad przyznaniem PG możliwości inicjatywy postępowania.