Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z udziałem osoby wybranej na miejsce już zajęte w TK narusza Europejską Konwencję Praw Człowieka co do prawa do sądu, a organ z jej udziałem nie spełnia konwencyjnego wymogu "sądu ustanowionego ustawą"
• Ten wyrok, wydany w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce, jest już ostateczny, bo rząd się od niego nie odwołał
• Wyrok bezpośrednio dotyczył  wprawdzie tylko Mariusza Muszyńskiego, jednak konkluzja ETPC odnosi się także do Justyna Piskorskiego i Jarosława Wyrembaka
• W świetle wyroku każde orzeczenie TK z udziałem osoby, której wybór oceniono jako oczywiste naruszenie prawa, będzie prawnie wadliwe, a Polska narazi się na wypłatę zadośćuczynień
• AKTUALIZACJA: Premier jest zaniepokojony faktem, że organy międzynarodowe zarzucają nieprawidłowości w funkcjonowaniu władzy sądowniczej w Polsce - odpisał minister Michał Dworczyk
• Z rosnącym zaniepokojeniem odnotowuje także rozbieżności w orzecznictwie zarówno sądów krajowych, jak i te powstałe między sądami krajowymi a instytucjami międzynarodowymi, które wzmagają niepewność co do prawa i prowadzą do zagrożenia bezpieczeństwa prawnego obywateli RP

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek 15 września 2021 r. spytał premiera Mateusza Morawieckiego, jakie kroki zamierza podjąć rząd w celu wykonania wyroku ETPC.

Sprawa Xero Flor w ETPC

7 maja 2021 r. ETPC wydał wyrok  w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18).  Do sprawy przyłączył się RPO. ETPC orzekł o naruszeniu przez Rzeczpospolitą Polską prawa do sądu ustanowionego ustawą, ponieważ w składzie orzekającym Trybunału Konstytucyjnego zasiadała osoba (Mariusz Muszyński) do tego nieuprawniona,  wybrana – w ocenie ETPC – z oczywistym naruszeniem prawa krajowego.

Z tego powodu stwierdzono naruszenie przez Polskę art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Skoro ETPC uznał, że udział w orzekaniu w TK osoby powołanej na stanowisko sędziowskie z oczywistym naruszeniem prawa niweczy prawo do sądu  i rzetelnego procesu, to jednocześnie zagraża to realizacji konstytucyjnego prawa jednostki do właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok uprawomocnił się 7 sierpnia - Rada Ministrów nie wniosła bowiem o przekazanie sprawy Wielkiej Izbie ETPC. Tym samym rząd uznał ostateczny charakter wyroku. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 EKPC, w związku z art. 9 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest zobowiązana do wykonania ostatecznego wyroku ETPC. Nadzór nad jego wykonaniem sprawuje Komitet Ministrów Rady Europy.

Polska ma obowiązek wykonać wyrok  

Obowiązek wykonania orzeczenia ETPC ciąży na wszystkich organach państwa, w szczególności zaś na rządzie, który zapewnia reprezentację RP przed Trybunałem, a poprzez Ministra Spraw Zagranicznych reprezentuje Polskę w Komitecie Ministrów Rady Europy.

Wyrok ma ogromne znaczenie dla polskiego wymiaru sprawiedliwości Na Polsce ciąży prawny obowiązek realizacji standardu wskazanego przez Trybunał - tak, aby krajowy poziom ochrony praw i wolności jednostki pozostawał zgodny z wymogami EKPC, zwłaszcza z wymogami prawa do sądu ustanowionego ustawą. W przeciwnym razie Polska narazi się na kolejne postępowania przed ETPC w analogicznych sprawach. Istnieje wtedy konieczność liczenia się z wypłacaniem słusznego zadośćuczynienia na podstawie art. 41 EKPC (jeśli Trybunał je zasądzi, jak uczynił to w powołanym wyroku), które sfinansować będą musieli polscy obywatele.

Na przeszkodzie wykonania wyroku ETPC nie mogą stać postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 czerwca 2021 r (sygn. akt P 7/20) oraz 31 sierpnia 2021 r. (sygn. akt K 3/21), oddalające wnioski RPO o wyłączenie ze składów orzekających w tych sprawach osób wybranych na miejsca uprzednio prawidłowo obsadzone. RPO krytycznie ocenia argumenty tych postanowień, w których TK  dokonał oceny wyroku ETPC w sprawie Xero Flor i uznał ten wyrok za nieistniejący (sententia non existens).

Takiego poglądu prawnego TK nie można podzielić. W świetle art. 188 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny nie jest właściwy do oceny aktów stosowania prawa, do jakich należy wyrok ETPC - również wówczas, gdyby ocena taka miała być formułowana jedynie w uzasadnieniu orzeczenia (w postanowieniach o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziego). A art. 9 Konstytucji sprzeciwia się uznaniu, że akt pochodzący od podmiotu działającego na podstawie umowy międzynarodowej, którego stroną jest Polska - w tym orzeczenie sądu międzynarodowego - jest nieistniejące.

Zgodnie zaś z zasadą powszechnego prawa międzynarodowego, państwo nie może podawać argumentów odwołujących się do prawa wewnętrznego celem uzasadnienia bądź usprawiedliwienia niewywiązania się ze zobowiązania międzynarodowego. Zasada ta została potwierdzona również w art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r., której stroną jest Polska. Zasada ta nie stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 ust. 1 Konstytucji zasadą nadrzędności polskiej ustawy zasadniczej w systemie prawa RP, obejmującą również prawo międzynarodowe.

Wyrok w istocie dotyczy trzech osób z TK

Konkluzja wyroku ETPC o wadliwym ustanowieniu osoby orzekającej w TK dotyczyła w sprawie Xero Flor bezpośrednio tylko Mariusza Muszyńskiego. Jednak  nieprawidłowości przesądzające o niespełnieniu wymogu ustanowienia w TK zgodnie z prawem mają charakter obiektywny i dotyczą generalnie statusu osoby jako sędziego TK. Identyczna konkluzja obejmuje i inne osoby powołane do TK w takich samych okolicznościach: Justyna Piskorskiego i Jarosława Wyrembaka.

W świetle wyroku w sprawie Xero Flor każde orzeczenie TK wydane z udziałem osoby, której wybór został oceniony jako oczywiste naruszenie prawa, będzie prawnie wadliwe. Każda jednostka, której sytuacja prawna zostanie ukształtowana w drodze orzeczenia TK bezpośrednio lub pośrednio rozstrzygającego o jej prawach lub obowiązkach, będzie mogła wystąpić ze skargą indywidualną do ETPC.

Skoro ETPC już raz uznał, że udział osoby wadliwie wybranej do TK przesądza o naruszeniu art. 6 ust. 1 EKPC, to podobnych konkluzji można oczekiwać w kolejnych skargach opartych na tych samych zarzutach oraz tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych. Obowiązkiem wszystkich organów państwa polskiego – w tym rządu RP – jest wyeliminowanie ryzyka wystąpienia tego typu następstw.

Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie wskazać na poważne ryzyko, że każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, mające skutki dla praw i wolności gwarantowanych przez Europejską Konwencję Praw Człowieka, a zapadłe z udziałem wskazanych osób, będzie wadliwe na gruncie art. 6 ust. 1 EKPC.

Może to zagrozić pewności prawa oraz stabilności orzeczeń sądowych, oraz ochronie wolności i praw człowieka i obywatela, stanie na straży których jest konstytucyjnym i ustawowym obowiązkiem RPO.

Odpowiedź szefa KPRM Michała Dworczyka 

Odpowiadając, w imieniu Prezesa Rady Ministrów, na Pana pismo z dnia 15 września 2021 r.' dotyczące wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) z dnia 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o. o. przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18) - w którym ETPC uznał, że w składzie polskiego Trybunału Konstytucyjnego (TK) zasiada osoba do tego nieuprawniona, ponieważ jeden z sędziów T K miał zostać wybrany z oczywistym naruszeniem prawa krajowego, co powoduje naruszenie przez Polskę art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC) - pragnę przedstawić poniższe stanowisko.

Wynikające z art. 6 ust. 1 EKPC prawo każdego do właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu znajduje swój odpowiednik w art. 45 Konstytucji RP i stanowi jedno z najbardziej fundamentalnych praw osobistych zarówno w polskim porządku prawnym, jak i w systemie konwencyjnym. Możliwość dochodzenia swoich praw na drodze prawnej, w sposób unormowany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa stanowi istotę państwa prawnego. Zasada praworządności, również zagwarantowana w ustawie zasadniczej, ma upewnić każdego człowieka, że polski system prawny zawsze będzie stał na straży prawidłowego stosowania prawa. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, które zapewnia prawa i wolności jednostce nie tylko przez właściwe tworzenie oraz stosowanie prawa krajowego, ale także przez aktywny udział w międzynarodowych strukturach czuwających nad przestrzeganiem praw człowieka. Jedną z takich organizacji jest Rada Europy. Dla wszystkich organów państwowych priorytetem pozostaje dbałość o właściwe tworzenie i stosowanie prawa, które zawsze musi odbywać się w poszanowaniu godności człowieka. W tym zakresie, gwarantowane przez art. 45 Konstytucji RP prawo do właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu nie może być w żaden sposób pomijane czy uszczuplane. Należy przy tym pamiętać, że w Rzeczypospolitej Polskiej prawem nadrzędnym jest Konstytucja RP, a wszelkie czynności szeroko rozumianej administracji rządowej i samorządowej zawsze dokonywane są na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, której zakresu zastosowania nie można ograniczyć na podstawie jakiejkolwiek interpretacji art. 9 Konstytucji, statuującego, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

Prezes Rady Ministrów jest zaniepokojony faktem, że organy międzynarodowe zarzucają nieprawidłowości w funkcjonowaniu władzy sądowniczej w Polsce. Z rosnącym zaniepokojeniem odnotowuje także rozbieżności w orzecznictwie zarówno sądów krajowych, jak i te powstałe między sądami krajowymi a instytucjami międzynarodowymi, które wzmagają niepewność co do prawa i prowadzą do zagrożenia bezpieczeństwa prawnego obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Podobne rozbieżności występowały w przeszłości, choć nie przybierały takiej skali {vide np. mająca moc zasady prawnej uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III PZP 2/09, w istocie kwestionująca kompetencje Trybunału Konstytucyjnego do wydawania wyroków interpretacyjnych). Zdiagnozowana sytuacja nie może jednak uzasadniać pomijania zasad polskiego ustroju i kompetencji, które ustawa zasadnicza przyznaje poszczególnym organom państwowym. Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, która to władza, zgodnie z Konstytucją RP, jest niezależna i odrębna od pozostałych dwóch - ustawodawczej i wykonawczej, co wynika nie tylko z art. 10 Konstytucji, ale i art. 173 ustawy zasadniczej explicite wskazującego, iż trybunały, w tym Trybunał Konstytucyjny, są władzą odrębną i niezależną od innych władz.

Premier, jako organ egzekutywy, nie podejmuje nawet prób działań, które wykraczają poza przyznane mu kompetencje, ani nie ingeruje w funkcjonowanie innych władz, w tym sądowniczej. Prezes Rady Ministrów odpowiada politycznie przed Sejmem, który decyduje zarówno o treści tworzonego prawa, jak i o obsadzie wielu konstytucyjnych organów państwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego. Ta ostatnia kompetencja, tj. funkcja kreacyjna w przypadku sędziów sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych realizowana jest przy udziale Prezydenta Rzeczypospolitej, jako że mianowanie sędziów jest, zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, jego specjalną prerogatywą, wykonywaną w sposób dyskrecjonalny, a zarazem niebędącą przejawem funkcji administrowania, co znajduje odzwierciedlenie w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia z 24 października 2017 r., sygn. akt K 3/17, oraz cytowane tam orzecznictwo), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1891/11).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a więc zarówno wyroki, jak i postanowienia, które rozstrzygają sprawę merytorycznie, tj. co do istoty, są ostateczne, na co - mimo wszystko - wskazuje również cytowana w piśmie Pana Rzecznika uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10: „W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego «orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego)) w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę (...)" . Postępowanie w sprawie wyłączenia sędziego jest postępowaniem incydentalnym, ma swój osobny cel, który rozstrzyga co do istoty - jak wskazuje Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 1997 r., sygn. akt I CZ 22/97, postępowania te: „zamykają jakiś fragment sprawy, jej boczny nurt, rozstrzygają kwestie wpadkowe bądź też finalizują postępowanie pomocnicze albo czynności przygotowawcze".

Zwrócić należy uwagę, że wniosek o wyłączenie sędziego jest rozpoznawany przez skład trzech sędziów Trybunału, zgodnie z art. 37 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), podobnie jak np. wniosek o zbadanie zgodności innych niż ustawa aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, które bez wątpienia korzystają z ostateczności i powszechnego obowiązywania. Jest to więc „orzeczenie Trybunału". Co więcej, wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wydaje ostateczne i powszechnie obowiązujące orzeczenia w formie postanowień m.in. w przypadku stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz powierzeniu Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonania jego obowiązków (art. 89 oraz art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym) oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym). Trudno więc wskazać powód, dla którego powyższe orzeczenia - niewątpliwie rozstrzygające sprawę merytorycznie - korzystałyby z przymiotu mocy ostatecznej, o której mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a orzeczenie o odmowie wyłączenia sędziego, wydane również w formie postanowienia, które rozstrzyga postępowanie incydentalne co do istoty, a więc merytorycznie - już nie. Podkreślić również należy, że od rozważanego postanowienia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia ani nie istnieje w porządku prawnym żaden tryb pozwalający na jego wzruszenie czy podważenie.

Należy również zwrócić uwagę na fakt, że Trybunał Konstytucyjny w polskim porządku prawnym nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, jako że Konstytucja w art. 175 powierza tę rolę Sądowi Najwyższemu, sądom powszechnym, sądom administracyjnym oraz sądom wojskowym. Kompetencje TK sprowadzają się do dokonywania hierarchicznej i abstrakcyjnej kontroli norm. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się również, że tryb wszczęcia postępowania przed TK - wniosek uprawnionego podmiotu, pytanie prawne czy też skarga konstytucyjna - nie ma wpływu na charakter postępowania (jedyne różnice wynikające z trybu wszczęcia dla samego postępowania mogą mieć miejsce w przypadku ustalania zakresu kognicji Trybunału), które zawsze polega na orzekaniu o zgodności normy prawnej hierarchicznie niższej z normami hierarchicznie wyższymi, a nie polega bezpośrednio na zapewnieniu ochrony prawnej jednostkom w taki sposób jak wymiar sprawiedliwości. Tym samym z punktu widzenia polskiego ustroju nie można stwierdzić, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym mieści się w formule „przy rozstrzyganiu o jego prawach 1 obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej", o której mowa w art. 6 ust. 1 EKPC.

Niezależnie od powyższych okoliczności pragnę także podkreślić, że brak jest podstaw merytorycznych do kontestowania argumentacji zawartej w postanowieniach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt P 7/20, oraz z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt K 3/21, oddalających wnioski RPO o wyłączenie ze składu orzekającego sędziów, wobec których znajdują zastosowanie tezy zawarte w wyroku ETPC. Prezes Rady Ministrów zapoznał się z zawartą w tych postanowieniach argumentacją i uznając ich ostateczność, w pełni się do niej przychyla.

VII.510.147.2019