Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Właściciele samochodów skarżą się na problemy związane z opłatami karnymi za brak obowiązkowej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej - chodzi głównie o odmowy ich umorzenia lub udzielenia ulgi w ich spłacie
• Dodatkowo, znaczna wysokość tych kar powoduje, że obywatele postrzegają opłaty karne jako nadmiarowe i niesprawiedliwe. Wskazują, że opłata przewyższa ich dochody, a czasami też i wartość pojazdu
• A decyzji w tych sprawach nie można zaskarżyć, choć  z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynika, że powinny istnieć odpowiednie środki prawne dla jednostek niezgadzających się z nimi
• Rzecznik Praw Obywatelskich prosi Ministra Finansów o stanowisko co do tych problemów oraz o rozważenie zainicjowania zmian legislacyjnych w celu ich wyeliminowania

Na kanwie spraw badanych w Biurze RPO wyłoniły się istotne problemy związane z umorzeniami lub udzielaniem ulg w spłacie opłat karnych za niezawieranie obowiązkowej  umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy aut za szkody, orzekanych na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych. Bardzo często skarżą się obywatele, którzy zostali wezwani do opłaty karnej za brak OC oraz którym Zarząd Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego odmówił umorzenia lub ulgi w spłacie.

Najważniejszym problemem jest niemożność zaskarżenia takich decyzji. Za skromnego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzji tych nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego, gdyż nie ma ich  ani w katalogu z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani nie przewidują tego przepisy szczególne. Obywatel  niezadowolony z rozstrzygnięcia Zarządu UFG nie ma więc jakiejkolwiek możliwości jego zakwestionowania przed organem lub sądem.

Taki stan rzeczy rodzi wątpliwości RPO pod kątem zgodności z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, opłata karna ma bowiem charakter publicznoprawny. Opiera się na zasadzie braku równorzędności podmiotów i dopuszcza poddanie obywatela władczym działaniom funduszu, który najpierw ustala obowiązek uiszczenia opłaty, następnie wzywa do jej uiszczenia, a - w razie potrzeby - wystawia tytuł wykonawczy dla dokonania egzekucji administracyjne). 

Według TK obywatelowi muszą przysługiwać gwarancje proceduralne, jakie - w świetle standardów wynikających z Konstytucji (a zwłaszcza z jej art. 2) i z prawa międzynarodowego - muszą przysługiwać w tych wszystkich sytuacjach, gdy obywatel jest poddany władztwu organu publicznego lub - jak w tym wypadku - podmiotu realizującego zadania tej władzy. (...) Władczość stosunku publicznoprawnego wymaga swoistej „rekompensaty”, jaką jest stworzenie obywatelowi - jako słabszej stronie tego stosunku - gwarancji proceduralnych, pozwalających mu na należyte przedkładanie swoich racji i obronę swojego interesu. Dostęp do sądu (powszechnego lub - z reguły - administracyjnego) jest ostateczną, ale nie jedyną z tych gwarancji. 

Z tego względu w opinii TK - którą RPO w pełni podziela - postępowanie ustalające obowiązek opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej [obecnie to art. 88 ust. 1 u.u.o.] musi czynić zadość podstawowym wymaganiom należytej procedury, tak jak formułowane są one w świecie współczesnym.

Kwestią tą, na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów, zajmował się TK w wyroku z 18 kwietnia 2000 r. oraz późniejszym z 23 kwietnia 2002 r., K 2/01. Z uwagi na konstrukcję kierowanych wniosków nie zajął się on wówczas wprost zgodnością z Konstytucją braku zaskarżenia wezwania do opłaty karnej za brak ubezpieczenia OC. Z obu orzeczeń TK wynika jednak, że w sprawach tego rodzaju powinny istnieć odpowiednie środki prawne dla jednostek niezgadzających się z UFG.

Ponadto obywatele skarżą się na bardzo długi czas rozpatrywania wniosków o umorzenie opłaty lub ulgę w jej spłacie (nawet ponad 9 miesięcy). Rzecznik otrzymuje również wiele skarg na brak odpowiedzi UFG na takie wnioski po kilku miesiącach od ich złożenia. A czas postępowania ma kluczowe znaczenie, skoro złożenie wniosku nie wstrzymuje egzekucji opłaty karnej. Przewlekłość UFG nierzadko czyni jedynie fasadowym prawo domagania się umorzenia opłaty lub ulgi.

Obywatele podnoszą też, że organy UFG z reguły odmawiają umorzenia opłaty lub ulgi w spłacie - mimo wykazania wyjątkowo trudnej sytuacji majątkowej i materialnej obwyatela. Potęguje to fakt, że decyzje Zarządu UFG są uzasadniane bardzo skrótowo. Najczęściej jedyną ulgą, jaką udaje się uzyskać, jest rozłożenie opłaty na raty, co bardzo często nie jest wystarczające. Średnio jeden zobowiązany uiścił blisko 3 tys. zł opłaty karnej, a więc więcej niż wynosiło wówczas minimalne wynagrodzenie za pracę. 

Bardzo często sygnalizowany jest też problem wysokości opłat karnych. Są one ustalane na podstawie wskaźnika wynagrodzenia minimalnego za pracę, którego tendencja wzrostowa jest w ostatnich latach o wiele większa niż wcześniej (w 2004 r. - 824 zł; w 2014 r. - 1680 zł, w 2024 r. - 4300 zł). Opłata karna to odpowiednia wielokrotność wynagrodzenia minimalnego: samochody osobowe - równowartość dwukrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę - obecnie 8600 zł; samochody ciężarowe, ciągniki samochodowe, autobusy i pozostałe pojazdy - równowartość trzykrotności minimalnego wynagrodzenia - obecnie 12 900 zł. 

Kwoty te są znacząco wyższe od opłat karnych za brak innych obowiązkowych ubezpieczeń, np. za brak ubezpieczenia OC rolników wynosi ona równowartość jednej dziesiątej minimalnego wynagrodzenia za pracę - 430 zł. Ustawodawca przewidział, że wysokość opłaty karnej dla posiadaczy pojazdów mechanicznych, którzy nie spełnili obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC, jest uzależniona od okresu pozostawania bez ochrony ubezpieczeniowej w każdym roku kalendarzowym, jednak po przekroczeniu 14 dni opłata ta wynosi już 100 %. 

Wysokie, w przeliczeniu na liczbę dni, są także inne, proporcjonalnie wyliczone opłaty karne. 20 % opłaty - gdy okres bez ubezpieczenia nie przekracza 3 dni, oznacza, że opłata karna za jeden dzień wynosi aktualnie ponad 573 zł. Z kolei  50 % opłaty - gdy okres ten nie przekracza 14 dni, oznacza, że opłata karna za jeden dzień - przy 14 dniach wynosi 307 zł, zaś przy 4 dniach to aż 1075 zł. 

Tak wysokie kary, w połączeniu z tendencją do odmowy ich umarzania lub miarkowania oznacza, że obywatele postrzegają opłaty karne jako nadmiarowe i niesprawiedliwe. Wskazują, że opłata przewyższa ich dochody, a czasami też wartość pojazdu. Odczucia te pogłębia szczegółowo opisywany brak winy co do ubezpieczenia OC, spowodowany m.in. chorobą, nierzadko połączoną z hospitalizacją.

RPO Marcin Wiącek prosi min. Andrzeja Domańskiego o stanowisko co do opisanych problemów oraz o rozważenie zainicjowania stosownych zmian legislacyjnych w celu ich wyeliminowania. - Mam pełną świadomość potrzeby istnienia zarówno ubezpieczeń obowiązkowych, jak też systemu upominania i represji względem osób, które tego obowiązku nie wypełniły. Opisane wyżej problemy, wpływające na jedne z podstawowych praw i wolności jednostki, nie mogą jednak pozostać niezauważone - konkluduje Rzecznik.

V.7000.70.2024