Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Stosowanie wyrobów z azbestu jest dopuszczalne w Polsce tylko do 31 grudnia 2032 r.  
• Nadal występuje on jednak w wielu obiektach budowlanych w postaci eternitu - płyt azbestowo-cementowych do pokryć dachowych, elewacji, rur, instalacji i innych urządzeń 
• Tym samym wciąż oddziałuje on negatywnie na człowieka, zwierzęta oraz  środowisko naturalne
• Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę Ministra Rozwoju i Technologii na zbyt wolne tempo usuwania i unieszkodliwiania wyrobów z azbestem

Marcin Wiącek kieruje się troską o realizację konstytucyjnego wymogu ochrony zdrowia i życia obywateli (art. 68 ust.1 i art. 38 Konstytucji) oraz skargami obywateli.

Azbest jest zaliczany do substancji o udowodnionym działaniu chorobotwórczym jako  przyczyną pylicy azbestowej, chorób opłucnej oraz nowotworów. Takie działanie azbestu jest wynikiem wdychania niewidocznych dla oka ludzkiego włókien zawieszonych w powietrzu (pyłu azbestowego). Zagrożenie jest często bagatelizowane ze względu na mikroskopijną wielkość włókien oraz długotrwały i utajony rozwój chorób.

19 czerwca 1997 r. uchwalono ustawę o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Od 28 marca 1999 r. zakazano obrotu azbestem. W krajach UE obowiązuje on od  2005 r. Obecnie realizowany jest Program Oczyszczania Kraju z Azbestu na lata 2009-2032. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 13 grudnia 2010 r. stosowanie tego materiału w Polsce jest dopuszczalne do 31 grudnia 2032 r.

Azbest wykorzystywano w eternicie - płytach azbestowo-cementowych do pokryć dachowych, elewacji, rur, instalacji i innych urządzeń. Dlatego nadal występuje on w wielu obiektach budowlanych, oddziałując negatywnie na człowieka, zwierzęta oraz na środowisko naturalne.

Co wynika z przepisów

Do RPO wpływają zarówno skargi właścicieli budynków - którzy chcieliby wymienić  dachy z azbestu, lecz nie mają na to środków - jak i osób, które mieszkają w sąsiedztwie takich obiektów i doświadczają negatywnego oddziaływania. Ujawniają to problem niemożności zobowiązania właściciela do usunięcia wyrobu z azbestu,  gdy nie zostało ocenione to  jako pilne, a właściciel sam go nie usuwa. Decyzja taka często wynika z braku środków na remonty i zależy od indywidualnych przekonań właścicieli czy zarządców nieruchomości.

W obecnym stanie prawnym ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania sporządza właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, a także obiektu, urządzenia budowlanego, instalacji przemysłowej lub innego miejsca zawierającego azbest - wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2 kwietnia 2004 r. ws. sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest.

Ustawodawca nie nałożył jednak obowiązku sporządzenia takiej oceny przez osobę ze specjalistyczną wiedzą. A wyniki oceny przekładają się na tzw. stopień pilności usunięcia wyrobu z azbestu bądź też rzutują na termin dokonania ponownej oceny. A 18 września 2010 r. ustał obowiązek przekazywania jednego egzemplarza oceny organowi nadzoru budowlanego.

W razie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych (np. wyrobów zawierających azbest) lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej są uprawnione do nałożenia na inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy, kierownika robót, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Podstawą jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Należy go rozpatrywać łącznie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym bądź zachodzi inna przesłanka, właściwy organ nakazuje usunięcie nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Jeżeli więc organ nadzoru budowlanego stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu - także z uwagi np. na nieodpowiedni stan płyt azbestowo-cementowych, powinien wydać decyzję nakazującą usunięcie nieprawidłowości. Jeżeli jednak ma wątpliwości, czy stan techniczny obiektu jest odpowiedni, może nakazać przedłożenie na ich koszt odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz.

Takie postępowanie organy nadzoru budowlanego stosują, gdy przedstawiona ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów z azbestem wykaże, że konieczne jest nakazanie wymiany na materiał bezazbestowy. Postępowanie takie musi być jednak wszczęte przez organ z urzędu.

Ile i gdzie jest dziś azbestu w Polsce

Dziś nie budzi wątpliwości, że priorytetem powinno stać się całkowite usunięcie azbestu wraz z jego utylizacją. Ma temu służyć Program oczyszczania kraju z azbestu na lata 2009-2032.

Według raportu NIK z kontroli z 2022 r. nie wydaje się możliwe, aby azbest został całkowicie usunięty do 31 grudnia 2032 r. Analiza danych NIK prowadzi do wniosku, że przy zachowaniu dotychczasowego tempa realizacji zadań Programu wyroby takie  będą usuwane co najmniej przez 60 lat - licząc od zakończenia Programu. Z informacji NIK wynika bowiem, że przez pierwsze 12 lat Programu usunięto jedynie 17 % wyrobów azbestowych. A dotyczy to jedynie wyrobów zinwentaryzowanych. Ich dokładna liczba wciąż nie jest znana. Dane szacunkowe z 2009 r. mówiły o 14,5 mln ton zinwentaryzowanych wyrobów azbestowych.

Zdaniem NIK prowadzona przez MRiT Baza Azbestowa  nie odzwierciedla rzeczywistego stanu co do liczby wyrobów azbestowych. W praktyce uniemożliwia to należyte monitorowanie realizacji Programu. 

To zaś, że dane w Bazie nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego, w dużej mierze jest spowodowane niewywiązywaniem się przez osoby fizyczne - nie będące przedsiębiorcami, a wykorzystujące wyroby zawierające azbest - z obowiązku corocznego przedkładania informacji o ilościach, rodzaju i występowania tych wyrobów. 

Są także rozbieżności między danymi Bazy a tymi gromadzonymi w urzędach gmin. Nieprawidłowości dotyczą także wywiązywania się przez właścicieli lub zarządców nieruchomości z obowiązków sporządzania corocznych spisów z natury wyrobów zawierających azbest oraz kontroli stanu i możliwości ich użytkowania w terminach wynikających z dokonanej oceny. Nie wszystkie gminy terminowo przedkładają też coroczne informacje marszałkom województw. Dodatkowo niekorzystnie wpływa to na rzetelność dokumentacji.

Powody wolnego tempa usuwania azbestu 

Kluczowym zagadnieniem jest określenie przyczyn tak wolnego tempa usuwania wyrobów azbestowych. 

Bazując na skargach do RPO, wydaje się, że na przeszkodzie ich skutecznemu usuwaniu w ramach Programu stoi fakt, że ze środków publicznych dofinansowywany jest jedynie demontaż i utylizacja wyrobów azbestowych. Ale już uzupełnienie powstałego braku musi być pokryte przez podmioty prywatne we własnym zakresie. To zaś rodzi bardzo duże wydatki, często wykraczające poza możliwości właścicieli budynków z dachami z eternitu.

Dofinansowania z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dotyczą pokrycia od 50 do 100 % kosztów demontażu i unieszkodliwienia wyrobów azbestowych. W konsekwencji ciężar finansowy pozostałych kosztów demontażu i unieszkodliwienia oraz nowego dachu spoczywa na właścicielach lub użytkownikach domów.

Według NIK właściciele i użytkownicy nieruchomości nie decydowali się usuwanie azbestu z uwagi na zbyt wysoki koszt. Oferowane wsparcie stanowiło niecałe 10 % całkowitych kosztów wymiany pokrycia dachowego. Istotny wpływ na realizację założeń samorządowych programów usuwania wyrobów zawierających azbest oraz Programu miała również mała pula środków przeznaczanych przez NFOŚiGW oraz WFOŚiGW.

Aktualny stan prawny nie realizuje zatem w sposób dostateczny konstytucyjnego wymogu ochrony zdrowia obywateli i ich życia. Nadal brakuje skutecznych instrumentów prawnych, z których pomocą organy monitorowałyby proces oczyszczania kraju z azbestu, począwszy od rzetelnej inwentaryzacji, a skończywszy na planowym, sukcesywnym usuwaniu i utylizacji oraz wymiany wyrobów z azbestem.

Potrzeba zatem inicjatywy legislacyjnej, która zapewni skuteczne rozwiązania, pozwalające na prawidłową realizację Programu. Mogłyby się one przyczynić do ograniczenia napięć i konfliktów społecznych w stosunkach sąsiedzkich na tle obiektów wykonanych z wyrobów z azbestem. Utwierdziłyby też lokalne społeczności i opinię publiczną w przekonaniu, że prawo bezwzględnie chroni zdrowie i życie obywateli przed negatywnym odziaływaniem tego niebezpiecznego surowca.

RPO prosi min. Waldemara Budę o przeanalizowanie tych uwag i o stanowisko. Wobec faktu, że resort informował o planach zmian legislacyjnych, m.in. wprowadzenia możliwości odliczenia od podstawy podatku wydatków na wymianę dachów z azbestem, Rzecznik pyta o stan działań legislacyjnych w tej sprawie.

IV.7006.12.2022