Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ustawa stanowi krok w dobrym kierunku, ale niewystarczający dla wypełnienia zobowiązań traktatowych Polski. Jedynie częściowo realizuje ona wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach sędziów
• RPO pozytywnie ocenia likwidację Izby Dyscyplinarnej SN jako uprzywilejowanej struktury w SN, a także usunięcie przepisów wprost zakwestionowanych przez TSUE
• Utrzymano jednak rozwiązania niezgodne z prawem unijnym i europejskim, w tym możliwość pociągania sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej za orzecznictwo oraz procedurę powoływania sędziów z udziałem KRS, złożoną w większości z przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej 
• Dlatego RPO wskazuje propozycje możliwych poprawek ustawy 

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przekazał marszałkowi Senatu Tomaszowi Grodzkiemu opinię nt. ustawy z 26 maja 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (druk senacki nr 722).

Uwagi ogólne

Opiniowana ustawa jedynie częściowo wykonuje wyroki TSUE w sprawie Komisja Europejska przeciwko RP i A.K. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa i CP i DO przeciwko SN oraz wyrok ETPC w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce. Uznano w nich, że orzekanie przez Izbę Dyscyplinarną w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów stanowi naruszenie prawa do niezależnego sądu „ustanowionego ustawą”, zagwarantowanego w art. 47 Karty Praw Podstawowych UE oraz w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Ustawa likwiduje Izbę Dyscyplinarną jako autonomiczną i uprzywilejowaną jednostkę SN, a w jej miejsce tworzy Izbę Odpowiedzialności Zawodowej, mającą równą pozycję wobec pozostałych Izb.

Zmiany w ustawie ograniczają się do statusu Izby Dyscyplinarnej i zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Ustawa nie wykonuje wyroku TSUE w sprawie Żurek, jak również trzech wyroków ETPC w sprawach Grzęda, Dolińska-Ficek i Advance Pharma, w których wskazywano na generalną wadliwość procedury powoływania sędziów na wniosek KRS, ukształtowanej w trybie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS.

Nierozstrzygnięta pozostaje kwestia statusu ok. 2000 sędziów powszechnych, administracyjnych, asesorów i sędziów SN powołanych po 6 marca 2018 r. z inicjatywy nowej KRS - która w świetle orzecznictwa europejskiego nie daje wystarczających gwarancji niezawisłości od władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Na obecnym etapie Senat nie ma kompetencji do poprawek modyfikujących sposób wyboru KRS. Wykraczałyby one bowiem poza zakres przedmiotowy ustawy, która dotyczy wyłącznie Izby Dyscyplinarnej i odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. RPO czuje się jednak w obowiązku zasygnalizować ten problem, aby podkreślić, że dla pełnego wykonania wyroków ETPC i TSUE konieczna jest zmiana zasad wyłaniania członków KRS.

Wadliwość ukształtowania składu KRS jest zasadniczym problemem polskiego sądownictwa i podstawowym źródłem zarzutów formułowanych przez europejskie trybunały względem składów orzekających, obejmujących sędziów powołanych od 2018 r.

Uwagi szczegółowe

Likwidacja Izby Dyscyplinarnej i utworzenie w jej miejsce Izby Odpowiedzialności Zawodowej

Pozytywnie należy ocenić likwidację Izby Dyscyplinarnej jako autonomicznej i uprzywilejowanej jednostki SN - wyłączonej spod nadzoru Pierwszego Prezesa SN, z odrębną administracją, własnym budżetem oraz z wyższymi wynagrodzeniami dla sędziów. Utworzona w jej miejsce Izba Odpowiedzialności Zawodowej zachowuje zaś równą pozycję względem pozostałych Izb, bez nieuzasadnionych przywilejów. Szczegółowe rozwiązania budzą jednak pewne wątpliwości, bo ustawa nie zawiera wystarczających gwarancji niezależności nowej Izby od władzy wykonawczej i ustawodawczej z punktu widzenia wymagań art. 6 EKPC, art. 47 KPP oraz art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.

Po pierwsze, kandydaci do Izby mają być wyłaniani w drodze losowania przeprowadzanego przez Przewodniczącego Kolegium SN spośród sędziów SN, ale ustawa dodatkowo angażuje w tę procedurę Prezydenta RP. Ma on wyznaczać 11 jej sędziów spośród 33 wylosowanych kandydatów. Przepis nie określa żadnych kryteriów decyzji Prezydenta RP, co czyni ją uznaniową. Osłabia to gwarancje niezawisłości sędziowskiej.

A decyzja Prezydenta RP ws. wyznaczenia sędziego będzie wymagała kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, angażując w procedurę powoływania sędziów kolejny organ władzy wykonawczej. Prezes Rady Ministrów stanie się więc organem współdecydującym o składzie Izby. Budzi to poważne wątpliwości co do zgodności z zasadą odrębności władzy sądowniczej od innych władz.

Po drugie, w losowaniu będą uczestniczyli również sędziowie SN powołani po 6 marca 2018 r., na wniosek KRS złożonej w większości z przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej. Z uwagi na wady prawne powołań tych sędziów, stwierdzone w orzecznictwie TSUE i ETPC, orzekanie przez nich w sprawach dyscyplinarnych będzie mogło zostać w przyszłości ocenione jako naruszenie prawa stron postępowania do sądu ustanowionego ustawą (art. 6 EKPC, art. 47 KPP).

Niezależnie od tego RPO zwraca uwagę na konieczność uzupełnienia regulacji o techniczne reguły przeprowadzenia losowania. Ustawa powinna określić główne jego reguły.

Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów za treść orzecznictwa

Ustawa ustanawia nowe reguły odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, nie modyfikując reguł aktualnie obowiązujących, poważnie komplikując stan prawny, który będzie wywoływał wątpliwości interpretacyjne i pogłębiał poczucie niepewności.

Z jednej strony ustawa wyraźnie przewiduje, że nie może być podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej „okoliczność, że orzeczenie sądowe wydane z udziałem danego sędziego obarczone jest błędem w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa krajowego lub prawa Unii Europejskiej lub w zakresie ustalenia stanu faktycznego lub oceny dowodów”. Z drugiej zaś strony wprowadza nowy, niezdefiniowany delikt w postaci „odmowy wykonywania wymiaru sprawiedliwości”, który będzie mógł stanowić podstawę pociągania sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej za treść orzecznictwa. 

Wobec braku definicji legalnej tego pojęcia, o jego interpretacji w praktyce będą decydowali rzecznicy dyscyplinarni powoływani w przypadku sądów powszechnych przez Ministra Sprawiedliwości. Rodzi to zagrożenia dla niezawisłości sędziowskiej, na które zwracał uwagę już TSUE.

Jednocześnie utrzymane w mocy zostają przepisy przewidujące odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego za „oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa”, „działania lub zaniechania mogące uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości” oraz „działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu RP”. 

Po wejściu w życie  ustawy będą więc istniały cztery odrębne podstawy prawne do pociągania sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej za wydawane orzeczenia sądowe. To oznacza, że w tym zakresie niewykonany pozostaje wyrok Wielkiej Izby TSUE z 2021 r. uznający, że możliwość kwalifikowania treści orzeczeń sądowych jako przewinienia dyscyplinarnego stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o UE.

Możliwość pociągnięcia sędziego do osobistej, w tym dyscyplinarnej, odpowiedzialności za treść wydanego orzeczenia jest nie do pogodzenia z istotą niezależności sędziowskiej. Ustawa ryzyka takiego nie usuwa.

Test bezstronności sędziego zamiast mechanizmu weryfikacji

Ustawa wprowadza tzw. test bezstronności sędziego, czyli szczególną procedurę wyłączenia sędziego z rozpatrzenia konkretnej sprawy z powodu niespełniania przez niego „wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu”.

Dla prawidłowego wykonania wyroków ETPC i TSUE, poza  reformą KRS, konieczne jest utworzenie procedury umożliwiającej weryfikację statusu sędziów i asesorów powołanych po 6 marca 2018 r., a także wydanych przez nich orzeczeń. 

Według RPO taki mechanizm powinien:

• z jednej strony uwzględniać konieczność zagwarantowania każdej jednostce prawa do niezależnego sądu ustanowionego ustawą (art. 47 KPP, art. 6 ust. 1 EKPC, art. 45 ust. 1 Konstytucji), a z drugiej strony zasadę pewności prawa i poszanowania stabilności stosunków prawnych ukształtowanych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi (art. 2 Konstytucji, art. 6 ust. 1 EKPC);
• prowadzić do naprawienia wad prawnych towarzyszących powołaniu sędziów i asesorów powołanych po 6 marca 2018 r. poprzez potwierdzenie przez niezależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej organ, że posiadają oni ustawowe kwalifikacje oraz spełniają wymagania w zakresie niezawisłości;
• umożliwiać wznowienie postępowań i uchylenie orzeczeń w sprawach rozstrzygniętych z udziałem tych sędziów i asesorów, w których wadliwość powołania danego sędziego bądź asesora wpłynęła negatywnie na wynik sprawy (zgodnie z logiką uchwały trzech izb SN).

Wprowadzenie takiego mechanizmu w okresie przejściowym pozwoliłoby w relatywnie krótkim czasie doprowadzić do uzdrowienia skutków naruszeń prawa towarzyszących powołaniom sędziów i asesorów po 6 marca 2018 r.

Wymagań tych nie spełnia zaproponowany test bezstronności. Po pierwsze, nie pozwala na uzdrowienie wad prawnych powołań sędziowskich. Wręcz przeciwnie: utrzymane zostają przepisy zakazujące takiej weryfikacji pod rygorem odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Po drugie, nie pozwala na weryfikację orzeczeń wydanych z udziałem sędziów powołanych od 2018 r. Na etapie prac sejmowych z pierwotnego projektu ustawy usunięto nawet symboliczną formę zadośćuczynienia.

Po trzecie, ustawa utrzymuje również orzeczenia Izby Dyscyplinarnej, które w przeciwieństwie do orzeczeń wydanych przez innych sędziów powołanych po 6 marca 2018 r., zostały uznane w uchwale trzech izb SN za nieważne z mocny prawa.

A test bezstronności skonstruowano bez należytych gwarancji dla stron postępowania oraz w sposób budzący zastrzeżenia legislacyjne, powodujący pewien zamęt pojęciowy i rodzący kolizje z innymi przepisami.

Po pierwsze, w ramach testu o wyłączeniu sędziego będzie mógł decydować sędzia, który sam został powołany na wniosek KRS wg ustawy z 8 grudnia 2017 r., co jest niezgodne z zasadą nemo iudex in causa sua. Ustawa powinna wprost wyłączać taką możliwość.

Po drugie, procedura testu bezstronności wchodzi w kolizję z dwoma innymi procedurami wyłączenia sędziego tj. z procedurą wprowadzoną ustawą z 20 grudnia 2019 r., w ramach której do właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN należy „rozpoznawanie wniosków lub oświadczeń dotyczących wyłączenia sędziego albo o oznaczenie sądu, przed którym ma się toczyć postępowanie, obejmujących zarzut braku niezależności sądu lub braku niezawisłości sędziego”, a także ze zwykłą procedurą wyłączenia sędziego. W każdej z tych trzech procedur właściwy jest inny sąd. Wywoła to zamęt pojęciowy, skutkujący wątpliwościami interpretacyjnymi i sporami kompetencyjnymi, które przy dużej liczbie wniosków o wyłączenie przyczynią się do wydłużenia postępowań sądowych.

Po trzecie, ustawa przewiduje, że złożenie wniosku o wyłączenie nie wstrzymuje dopuszczalności wydania orzeczenia w sprawie o zezwolenie na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub tymczasowe aresztowanie sędziów, asesorów sądowych, prokuratorów i asesorów prokuratury. Rozwiązanie pozwalające sędziemu, którego niezawisłość budzi wątpliwości, na orzeczenie ws. nietykalności i wolności innego sędziego, asesora bądź prokuratora - zanim jeszcze zostanie rozpoznany wniosek o jego wyłączenie - jest niezgodne z prawem do niezawisłego sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 EKPC i art. 47 KPP.

Po czwarte, ustawa nie określa reguł losowania składów orzekających w procedurze testu bezstronności. Nie zawiera też żadnych wytycznych co do sposobu uregulowania zasad losowania sędziów administracyjnych i powszechnych w tego typu sprawach. 

Rzecznik stoi na stanowisku, że lepszym rozwiązaniem problemu byłoby wprowadzenie kompleksowego mechanizmu weryfikacji sędziów. Ewentualnie obecny test bezstronności powinien zostać gruntownie poprawiony poprzez:

1. uchylenie odrębnej procedury wyłączenia sędziego wprowadzonej ustawą z 20 grudnia 2019 r., rezerwującej ocenę „braku niezależności sądu” lub „braku niezawisłości sędziego” Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych;
2. doprecyzowanie przesłanek testu bezstronności - zamiast odwoływania się do niezbyt klarownych „wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu”, bardziej precyzyjnym byłoby wskazanie, że sąd będzie badał „czy wadliwość procesu powołania danego sędziego prowadzi do uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności w danej sprawie”;
3. usunięcie z art. 1 pkt 24 opiniowanej ustawy § 13, który ma zostać dodany do art. 29 ustawy o SN;
4. wykluczenie  z losowania do składu orzekającego tych sędziów, których dotyczą podobne wątpliwości co do okoliczności towarzyszących ich powołaniu, w szczególności fakt powołania na wniosek KRS;
5. nadanie terminowi na złożenie wniosku o wyłączenie charakteru procesowego, tak aby w uzasadnionych przypadkach istniała możliwość jego przywrócenia. W obecnej wersji prawo do złożenia wniosku bezpowrotnie wygasa po upływie tygodnia od dnia zawiadomienia strony o składzie rozpatrującym sprawę;
6. określenie w ustawie reguł losowania sędziów w tego typu sprawach, względnie określenie wytycznych dla Prezydenta RP i Ministra Sprawiedliwości.

Właściwość miejscowa sądów dyscyplinarnych

Ustawa wprowadza dwie istotne modyfikacje co do  określania właściwości miejscowej sądów dyscyplinarnych. Odbiera Prezesowi Izby Dyscyplinarnej kompetencję do wyznaczania właściwego sądu dyscyplinarnego w sprawach dyscyplinarnych sędziów. Obecnie obowiązujące rozwiązanie zakwestionował TSUE w wyroku z 2021 r.

Ustawa przewiduje, że do rozpoznania sprawy dyscyplinarnej sędziego właściwy będzie sąd dyscyplinarny, w okręgu którego pełni służbę sędzia. Jeżeli jednak sprawa dotyczy sędziego sądu apelacyjnego albo  okręgowego, właściwy będzie inny sąd dyscyplinarny wyznaczony, na wniosek rzecznika dyscyplinarnego, przez Izbę Odpowiedzialności Zawodowej spośród sądów dyscyplinarnych właściwych dla obszarów apelacji sąsiadujących z obszarem apelacji, w którym znajduje się sąd, w którym pełni służbę sędzia objęty postępowaniem.

To rozwiązanie budzi wątpliwości, bo z niejasnych przyczyn różnicuje właściwość w zależności od statusu sędziego - w przypadku sędziów rejonowych właściwość miejscowo jasno określa ustawa, a w przypadku sędziów apelacyjnych i okręgowych decydować będzie Izba Odpowiedzialności Zawodowej, i to nie samodzielnie, ale na wniosek rzecznika dyscyplinarnego. 

W ocenie RPO rodzi to zagrożenie dla sprawności postępowania, a także dla niezależności sądu wyznaczonego w takiej procedurze, ponieważ swoboda Izby będzie poważnie ograniczona stanowiskiem rzecznika dyscyplinarnego powołanego przez Ministra Sprawiedliwości.

RPO sugeruje uregulowanie właściwości miejscowej sądów dyscyplinarnych wprost w ustawie. Niezrozumiałe jest, dlaczego w sprawach sędziów sąd dyscyplinarny miałby być wyznaczany uznaniowo przez określony organ, skoro wobec innych zawodów zaufania publicznego właściwość miejscowa sądów dyscyplinarnych określona jest właśnie w ustawie (np. adwokatów, radców prawnych, lekarzy).

Pozytywnie oceniane zmiany

RPO pozytywnie ocenia zmiany wykonujące częściowo wyrok TSUE w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, to jest:

1. odebranie Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do wyznaczania własnego rzecznika dyscyplinarnego (zwanego Rzecznikiem Dyscyplinarnym Ministra Sprawiedliwości), która aktualnie może uniemożliwiać rozpoznanie spraw dyscyplinarnych sędziów sądów powszechnych w rozsądnym terminie;
2. uchylenie przepisu wyłączającego wstrzymanie biegu postępowania dyscyplinarnego w czasie czynności związanych z wyznaczeniem dla sędziego obrońcy z urzędu i podjęciem przez niego obrony;
3. zniesienie reguły pozwalającej sądowi dyscyplinarnemu na prowadzenie postępowania dyscyplinarnego pomimo usprawiedliwionej nieobecności zawiadomionego obwinionego sędziego lub jego obrońcy;
4. wyłączenie możliwości pociągania sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej za kierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE .

Konkluzje

Ustawa stanowi krok w dobrym kierunku, ale niewystarczający dla wypełnienia zobowiązań RP wynikających  z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 Konwencji Praw Człowieka.

RPO pozytywnie ocenia likwidację Izby Dyscyplinarnej jako uprzywilejowanej struktury wyłączonej spod nadzoru Pierwszego Prezesa SN, a także usunięcie przepisów wprost zakwestionowanych przez TSUE.

Ustawa utrzymuje jednak inne rozwiązania niezgodne z prawem unijnym i europejskim, do których należy możliwość pociągania sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej za treść orzecznictwa, a także procedurę powoływania sędziów z udziałem KRS, złożoną w większości z przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej. Rozwiązanie tych problemów w ramach opiniowanej ustawy nie jest możliwe ze względu na konstytucyjne granice co do szerokości poprawek senackich, ale Rzecznik wspomina o nich, aby przypomnieć o konieczności kolejnej interwencji ustawodawcy.

W granicach poprawek senackich mieści się jednak:

• usunięcie z procedury powoływania sędziów Izby Odpowiedzialności Zawodowej organów władzy wykonawczej (Prezydenta RP oraz Prezesa Rady Ministrów), względnie określenie precyzyjnych przesłanek wyznaczania sędziów tej Izby spośród wylosowanych kandydatów;
• uzupełnienie ustawy o przepisy precyzujące reguły losowania kandydatów na sędziów Izby Odpowiedzialności Zawodowej;
• wykluczenie z losowania sędziów Sądu Najwyższego powołanych od 2018 r., w tym zwłaszcza sędziów byłej Izby Dyscyplinarnej;
• korekta testu bezstronności sędziego przez doprecyzowanie przesłanek oceny wyłączenia sędziego oraz usunięcie kolizji z procedurą wyłączenia wprowadzoną ustawą z dnia 20 grudnia 2019 r.;
• usunięcie z art. 1 pkt 24 opiniowanej ustawy § 13, który ma zostać dodany do art. 29 ustawy o SN, a który pozwala orzec sędziemu, którego niezawisłość budzi wątpliwości, o uchyleniu immunitetu bądź zezwoleniu na zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie innego sędziego, asesora czy prokuratora, przed rozpatrzeniem przez właściwy sąd wniosku o wyłączenie takiego sędziego;
• uchylenie przepisu przewidującego wprowadzenie deliktu dyscyplinarnego o niejasnych znamionach, jakim jest „odmowa wykonywania wymiaru sprawiedliwości”, który stanowić będzie dodatkową, już czwartą, podstawę prawną do ścigania sędziów za treść orzecznictwa;
• uzupełnienie opiniowanej ustawy o reguły losowania sędziów wybieranych w skład Izby Odpowiedzialności Zawodowej, a także losowania sędziów mających orzekać w procedurze testu bezstronności sędziego;
• uzupełnienie opiniowanej ustawy o przepis przejściowy w zakresie wszczętych i niezakończonych spraw dyscyplinarnych nieprawniczych zawodów zaufania publicznego, które mają zostać przekazane z Izby Karnej do Izby Odpowiedzialności Zawodowej;
• uchylenie niezgodnego z konstytucyjnym zakazem retroakcji wydłużenia z mocą wsteczną terminu przedawnienia dla przewinień dyscyplinarnych.

VII.510.49.2022