Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Inwigilowany obywatel złożył skargę konstytucyjną na niemożność zaskarżenia zgody sądu na takie działania policji 
• Brak tego uprawnienia jest niezgodny z konstytucyjnymi standardami: z prawem do sądu, do zaskarżalności oraz z zasadą dwuinstancyjności postępowania – ocenia RPO, który przyłączył się do tej sprawy w TK
• Dlatego po zakończeniu kontroli operacyjnej obywatel powinien być o niej informowany, z czym wiązałoby się prawo do zażalenia na pierwotną zgodę sądu 
• W relacji ze służbami specjalnymi obywatel jest  bowiem na nieporównywalnie słabszej pozycji. A niejawna inwigilacja może przyczyniać się do arbitralnych działań służb 

Rzecznik Praw Obywatelskich od dawna wskazuje na konieczność odpowiedniego uregulowania praw obywateli w relacji ze służbami specjalnymi. Obywatel nie może bowiem zaskarżyć do sądu ich niejawnych działań operacyjnych wobec siebie, jak podsłuch, podgląd, kontrola korespondencji, w tym elektronicznej.

Historia sprawy obywatela

Taki był przypadek obywatela, wobec którego w  2015 r. - na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o Policji  - zarządzono podsłuch na jego telefonie. Sąd Okręgowy w Warszawie podjął decyzję o kontynuowaniu kontroli operacyjnej na 3 miesiące (obejmowała ona przestępstwa z art. 258 k.k., 252 §1 k.k., art. 263 § 2 k.k. i 258 § 2 k.k.). 

Potem sąd wydał jeszcze tzw. zgodę następczą na wykorzystanie w postępowaniu karnym dowodów przestępstwa innego niż objęte kontrolą. Na tak uzyskanych dowodach oparto uwzględniony wniosek o zastosowanie tymczasowego aresztowania oraz Europejskiego Nakazu Aresztowania.

Zażalenie obrońcy na te postanowienia sądu albo nie zostały przyjęte, albo pozostawione  bez rozpoznania. Sąd powołał się na przepisy przewidujące złożenie zażalenia w takich sprawach  jedynie przez Policję lub prokuratora, a nie obrońcę. 

Potem Sąd Apelacyjny ostatecznie orzekł, że osobie, wobec której stosowano kontrolę operacyjną, nie przysługuje prawo do zaskarżenia orzeczenia I instancji o jej zastosowaniu.  

Wtedy obywatel złożył skargę konstytucyjną do TK na przepis ustawy o Policji w zakresie, w jakim nie przyznaje osobie, wobec której podjęto kontrolę operacyjną, prawa zażalenia na postanowienie sądu co do jej stosowania. 

Wniosek RPO

RPO Marcin Wiącek zgłosił udział w tym postępowaniu TK (sygn. akt SK 60/21).  Wnosi o stwierdzenie, że: 

• art. 19 ust. 20 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 1990 Nr 30, poz. 179 ze zm.) - w zakresie, w jakim przepis ten nie przyznaje osobie, wobec której stosowana była kontrola operacyjna, prawa wniesienia zażalenia na postanowienie sądu w przedmiocie stosowania tej kontroli, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Argumentacja RPO

Zgodnie z przepisami kontrola operacyjna ma charakter niejawny i może polegać na: 

• uzyskiwaniu i utrwalaniu treści rozmów prowadzonych przy użyciu środków technicznych, w tym za pomocą sieci telekomunikacyjnych; 
• uzyskiwaniu i utrwalaniu obrazu lub dźwięku osób z pomieszczeń, środków transportu lub miejsc innych niż miejsca publiczne; 
• uzyskiwaniu i utrwalaniu treści korespondencji, w tym korespondencji prowadzonej za pomocą środków komunikacji elektronicznej; 
• uzyskiwaniu i utrwalaniu danych zawartych w informatycznych nośnikach danych, telekomunikacyjnych urządzeniach końcowych, systemach informatycznych i teleinformatycznych;
• uzyskiwaniu dostępu i kontroli zawartości przesyłek.

Z jednej strony niejawność tych czynności determinuje ich skuteczność. Z drugiej zaś  ogranicza jednostce możliwość realizacji ochrony jej praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji. Obywatel nie wie bowiem, że organy państwa w nie ingerowały, śledząc go czy podsłuchując.

Co więcej - nie ma on też możliwości złożenia zażalenia na postanowienie sądu o zgodzie na kontrolę operacyjną. Taki stan prawny musi wzbudzać niepokój, bo sąd decyduje w istocie o zarządzeniu czynności, które wkraczają w podstawowe prawa i wolności obywatelskie. Wątpliwości w tym zakresie wyrażano m.in. w literaturze przedmiotu.

Dlatego w przekonaniu RPO po zakończonej kontroli operacyjnej obywatel powinien mieć prawo do złożenia zażalenia na decyzję sądu. Z tym uprawnieniem wiąże się zarazem konieczność każdorazowego poinformowania obywatela o przeprowadzonych wobec niego czynnościach operacyjnych - po ich zakończeniu. Brak takiego uprawnienia jest zaś niezgodny z konstytucyjnymi standardami, zwłaszcza  z prawem do zaskarżalności i zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Z utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że już samo istnienie regulacji zezwalających na arbitralną inwigilację obywateli stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. 

RPO powołuje się na  wyroki ETPC (np. z 4.12.2015 r. w sprawie Zakharov przeciwko Rosji, z 12.01.2016 r. w sprawie Szabó i Vissy przeciwko Węgrom, z 25.05.2021 r. w sprawie Big Brother Watch and Others przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, z 25.05.2021 r. w sprawie Centrum För Rättvisa przeciwko Szwecji). Do skutecznego wniesienia skargi wystarczy już gromadzenie danych o jednostkach bez względu na to, w jaki sposób mają one być w przyszłości wykorzystane (wyrok ETPC z 4.05.2000 r. w sprawie Rotaru przeciwko Rumunii).

W tym stanie rzeczy przepisy regulujące tę materię powinny zostać uznane za niezgodne z art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Jednostka powinna mieć zagwarantowane skuteczne środki kontroli zasadności i legalności stosowanych przez służby czynności operacyjnych. Jest to tym bardziej uzasadnione, że czynności te prowadzone są niejawnie, co może przyczyniać się do arbitralnych działań służb.

A w relacji łączącej obywatela i służby, to obywatel jest na nieporównywalnie słabszej pozycji. Ustawodawca w istocie rzeczy pozostawił jednostkę bez skutecznych narzędzi, mogących zagwarantować mu ochronę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym brak środków zaskarżenia w prezentowanej sprawie powoduje, że zaskarżony przepis  jest niezgodny z art. 45, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. 

Co wynika z orzecznictwa TK 

Problematyka niejawnej obserwacji obywateli była przedmiotem wielu orzeczeń TK. W wyroku z 30 lipca 2014 r. (K 23/11) wskazał on na konieczne elementy ustawowej regulacji czynności operacyjno-rozpoznawczych. 

Uzasadnienie tego wyroku głosi: „Przede wszystkim ma istnieć obowiązek poinformowania jednostki o podjętych wobec niej działaniach operacyjno-rozpoznawczych oraz pozyskaniu informacji na jej temat, i to bez względu na to, czy były to osoby podejrzane o naruszenie prawa, czy osoby postronne, które przypadkowo stały się obiektem kontroli. Powiadomienie jednostki na etapie wykonywania działań operacyjno-rozpoznawczych i gromadzenia informacji, co oczywiste, narażałoby je na nieskuteczność. Dlatego ustawodawca powinien zagwarantować późniejsze poinformowanie o tym fakcie. Tego wymagania nie uchyla wprowadzenie innych, zastępczych rozwiązań, jak choćby pełnomocnika osoby kontrolowanej”.

Według TK zapewnienie informacji jest przesłanką skorzystania przez jednostki z wynikającego z art. 51 ust. 3 Konstytucji prawa jej dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Co do zasady wszystkie zgromadzone i przetwarzane przez władze publiczne dane o jednostce - choćby nawet nie tworzyły jednego zorganizowanego zbioru - powinny być jej udostępniane, jeżeli o to wystąpi. Warunkiem (i to podstawowym) skorzystania z prawa z art. 51 ust. 3 Konstytucji jest wiedza o gromadzeniu określonych danych i istnieniu ich zbioru. 

Jak wskazywał TK, zaniechanie poinformowania o zebraniu informacji o jednostkach przez władze publiczne samo w sobie stanowi naruszenie art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji. Skoro jednostka nie wie o zebraniu na jej temat określonych informacji - ponieważ dokonało się to w sposób niejawny, bez jej wiedzy i zgody - nie dysponuje możliwością uzyskania dostępu do nich i nie może żądać ich sprostowania lub usunięcia na warunkach określonych w art. 51 ust. 4 Konstytucji. 

Zdaniem TK obowiązek informacyjny w tym zakresie ma eliminować ryzyko niekontrolowanego tworzenia oraz utrzymywania zbiorów danych nieprzydatnych dla postępowań prowadzonych przez organy państwa, lecz potencjalnie wartościowych z punktu widzenia przyszłych, bliżej nieokreślonych czynności.

Na koniec RPO podkreśla, że w raporcie z 2019 r. pt. „Osiodłać Pegaza” autorzy (w tym ówczesny RPO Adam Bodnar) wnosili, by zarządzeniu kontroli operacyjnej towarzyszył obowiązek poinformowania o tym fakcie osoby, wobec której ją zarządzono. Powinien on być – co do zasady – realizowany po 12 miesiącach od zakończenia kontroli.

Autorzy przywołali przykład Niemiec, gdzie opóźnienie o 12 miesięcy obowiązku informacyjnego „jest rozsądnym kompromisem pomiędzy koniecznością sprawnego działania służb a realizacją praw jednostki”. Inne możliwe rozwiązanie to „odsunięcie realizacji obowiązku informacyjnego lub jego uchylenie na skutek decyzji sądu, podejmowanej na wniosek instytucji wnioskującej o zarządzenie kontroli operacyjnej”. 

II.511.810.2021