Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Możliwość orzekania przez sędziego sądu rejonowego w sądzie wyższej instancji na podstawie delegacji Ministra Sprawiedliwości podważa obywatel w skardze konstytucyjnej
• RPO przyłączył się do tej sprawy. Wnosi, aby Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjnosć art. 77 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych
• Rzecznik już od kilku lat kwestionuje zasady delegowania sędziów przez ministra
• Takie swobodne i niczym nieograniczone delegowanie narusza bowiem m.in. wyłączne konstytucyjne kompetencje Prezydenta RP do powoływania sędziów
• A według Rzecznika Generalnego TSUE przepisy w tej sprawie są niezgodne z prawem UE

W skardze konstytucyjnej skarżący – w którego sprawie orzekał sędzia delegowany - zarzuca, że wymiar sprawiedliwości jest sprawowany przez osoby nieposiadające nominacji Prezydenta RP. Wskazuje, że Konstytucja RP nie przewiduje możliwości cedowania uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów na jakikolwiek inny organ władzy publicznej. Wywodzi, że  art. 77 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych jest niedopuszczalnym obejściem wyłącznych uprawnień nominacyjnych Prezydenta RP.  A zgodnie z ustawą na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego może kandydować wyłącznie sędzia Sądu Rejonowego posiadający co najmniej czteroletnią praktykę orzeczniczą w Sądzie Rejonowym.

Skarga wnosi o uznanie zaskarżonego przepisu za niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w tym postępowaniu przed TK  (sygn. akt SK 32/21). Wniósł o uznanie, że art. 77 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

Argumentacja RPO

Niewątpliwie podwójna rola Ministra Sprawiedliwości - będącego jednocześnie Prokuratorem Generalnym - w związku z powierzonymi mu nieograniczonymi, nieprzejrzystymi i niepodlegającymi żadnej kontroli kompetencjami do delegowania sędziów narusza konstytucyjną zasadę podziału władz (art. 10 Konstytucji). A swobodne, niczym nieograniczone korzystanie z mechanizmu delegowania narusza wyłączne konstytucyjne kompetencje (prerogatywy) Prezydenta RP do powoływania sędziów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). To z kolei przekłada się z kolei na naruszenie podstawowego praw jednostki, tj. prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd posiadający przymioty niezależności, niezawisłości i bezstronności (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Sędzia jest ostatecznym arbitrem, także w sporach między państwem a obywatelem. Z punktu widzenia praw jednostki zasadnicze znaczenie należy przypisać art. 45 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Sąd nie spełniający tych kryteriów nie gwarantuje ochrony praw człowieka. Niedochowanie tych kryteriów prowadzi do naruszenia praw jednostki czyli do naruszenia zasady ustrojowej, według której (art. 5 Konstytucji) Rzeczpospolita Polska zapewnia wolności człowieka i obywatela. Z tych fundamentalnych powodów jednostka będąca stroną postępowania sądowego musi mieć pewność, że sędzia rozpatrujący jego sprawę jest niezawisły, uprawniony do orzekania w danej sprawie i został powołany do pełnienia urzędu w prawidłowej procedurze.

Wątpliwości dotyczące delegowania sędziów przez Ministra Sprawiedliwości świadczą o poważnym zagrożeniu skutecznej realizacji i ochrony praw obywateli zagwarantowanych w Konstytucji. Kwestia budzi coraz większe wątpliwości praktyczne oraz – co istotne w postępowaniu przed TK – wywołuje problemy natury prawnej, które skutkują uchylaniem wyroków wydawanych przez sędziów posiadających wadliwe delegacje i koniecznością powtarzania postępowań (np. wyrok SN z 25 maja 2021 r., sygn. akt IV KK 70/21 i z 21 lipca 2021 r., sygn. akt II KK 208/20). A to ma negatywny wpływ na realizację prawa do sądu.

Obecny kształt przepisów regulujących delegowanie sędziego był już wcześniej kwestionowany przez RPO. Swoje wątpliwości wyraził m.in. w wystąpieniu generalnym z 25 września 2015 r do Ministra Sprawiedliwości. Wątpliwości te podzielił podsekretarz stanu Łukasz Piebiak w odpowiedzi z 4 marca 2016 r.

RPO ma świadomość, że nie istnieje konstytucyjne podmiotowe prawo sędziego "do zajmowania określonego stanowiska służbowego w określonym sądzie”. Niemniej jednak z pola widzenia nie można tracić faktu, że z perspektywy podmiotów, dla których ustanowiono gwarancję art. 45 ust. 1 Konstytucji,  wątpliwości co do jej realizacji wywołuje sytuacja, w której organ władzy wykonawczej może w sposób zupełnie dowolny wpływać na skład sądu, o ile w jego składzie zasiada sędzia delegowany.

Pojęcia niezależności sądów i niezawisłości sędziów są ze sobą ściśle powiązane. Jeśli chodzi o niezawisłość, nacisk jest położony na brak nie tylko rzeczywistego, lecz także pozornego uzależniania sądów (sędziów) w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania prawa. Niezawisłość w aspekcie obiektywnym ocenia się, badając czy obiektywne fakty mogą rodzić wątpliwości co do zachowania tej niezawisłości. Chodzi tutaj o zaufanie, jakie sądy muszą wzbudzać w społeczeństwie, a przede wszystkim u stron postępowania.

Standardy ETPC i TSUE

W wyroku ETPC w sprawie Kinský przeciwko Czechom z 9 lutego 2012 r. (skarga nr 42856/06), uznano, że ingerencją w bezstronność sądu jest nie tylko wydawanie sądowi wyraźnych poleceń co do rozstrzygnięcia, jakie powinno zapaść, ale również tworzenie wokół sprawy, na skutek dostępnych Ministrowi Sprawiedliwości środków nadzoru administracyjnego, swoistego nacisku psychologicznego, który może mieć wpływ na bezstronność sędziego. Natomiast w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, skarga nr 55391/13, ETPC wskazał, że biorąc pod uwagę ważne miejsce, jakie sądownictwo zajmuje wśród organów państwowych w społeczeństwie demokratycznym oraz rosnące znaczenie, jakie przywiązuje się do rozdziału władz i konieczności ochrony niezależności sądownictwa, Trybunał musi zwracać szczególną uwagę na ochronę sędziów przed środkami wpływającymi na ich status lub karierę, które mogą zagrozić ich niezawisłości i autonomii sędziowskiej.

Z kolei w wyroku z 9 marca 2021 r. w sprawie Bilgen przeciwko Turcji (skarga nr 1571/07) ETPC podkreślił szczególną rolę wymiaru sprawiedliwości w społeczeństwie, który jako gwarant sprawiedliwości musi cieszyć się zaufaniem publicznym, jeżeli ma skutecznie wypełniać swoje obowiązki. Trybunał wskazał, że przy doborze, powoływaniu i awansowaniu sędziów kryteria obiektywne, którym towarzyszy przejrzysta procedura, uważa się za standard gwarantujący ich niezawisłość i autonomię, mający uniemożliwić arbitralną ingerencję albo niewłaściwe korzystanie przez władze z posiadanej swobody. Dobór sędziów musi odbywać się na podstawie kryteriów merytorycznych i obiektywnych nie tylko po to, aby zapewnić publiczne zaufanie do sądownictwa, ale również by wzmocnić gwarancję osobistej niezawiłości sędziego. Zasady prawa międzynarodowego dotyczące powoływania sędziów powinny mieć również zastosowanie w sprawach dotyczących przenoszenia sędziów.

ETPC zauważył także, że sędziowie nie mogą stać na straży rządów prawa i realizować standardów wynikających z Konwencji, jeśli prawo krajowe pozbawia ich niezawisłości i bezstronności. Trybunał stwierdził, że – ze względu na ważną rolę sędziów w zagwarantowaniu praw określonych w Konwencji – muszą istnieć zabezpieczenia proceduralne przed narażeniem ich autonomii sędziowskiej na szwank wskutek niewłaściwych wpływów zewnętrznych lub wewnętrznych.

Analogiczne standardy wypracowano w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wskazuje się, że państwa członkowskie są obowiązane nie dopuścić do pogorszenia, w świetle tej wartości [art. 19 TUE], swoich ustawodawstw w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, w tym poprzez powstrzymanie się od przyjmowania przepisów, które mogłyby naruszać niezawisłość sędziowską (wyrok z 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, pkt 63–65 i przytoczone tam orzecznictwo; a także wyrok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., pkt 162).

Należy także zwrócić uwagę na opinię Rzecznika Generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE Michala Bobeka z 20 maja 2021 r., wydaną w połączonych sprawach od C-748/19 do C-754/19 Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim/WB i in. W sprawach tych Sąd Okręgowy w Warszawie, w kontekście zawisłych przed nim siedmiu spraw karnych, zwrócił się do TS o odpowiedzi na pytania dotyczące zgodności z prawem Unii niektórych przepisów prawa krajowego, które przyznają Ministrowi Sprawiedliwości będącemu zarazem Prokuratorem Generalnym uprawnienie do delegowania sędziów do sądów wyższej instancji na czas nieokreślony oraz do odwołania sędziego z takiej delegacji w każdym czasie w sposób dyskrecjonalny. Sąd krajowy uważa, że przepisy te mogą naruszać wymóg niezawisłości sądownictwa krajowego, który wynika z zawartej w art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE w związku z art. 2 TUE zasady efektywnej ochrony prawnej.

Rzecznik Generalny zauważył, że w polskim systemie prawnym sędziowie podlegają dość szczególnemu i bardzo niepokojącemu reżimowi prawnemu. W systemie zgodnym z zasadą państwa prawa powinna istnieć przynajmniej pewna przejrzystość decyzji o delegowaniu sędziów oraz odpowiedzialność za nie, a także formy kontroli pozwalające uniknąć arbitralności i ryzyka manipulacji. Każda decyzja dotycząca delegowania powinna być podejmowana na podstawie znanych ex ante kryteriów i zostać należycie uzasadniona.

Według Rzecznika Generalnego takich cech nie można się dopatrzyć w przepisach p.u.s.p. dotyczących delegacji sędziów. Ponadto poważne obawy budzi fakt, że delegowanie sędziego następuje na czas nieokreślony i może zostać zakończone w każdej chwili według uznania Ministra Sprawiedliwości będącego zarazem Prokuratorem Generalnym. W istocie trudno o bardziej ewidentny przykład bezpośredniego zderzenia tych rozwiązań prawnych z zasadą nieusuwalności sędziów.

Zdaniem Rzecznika Generalnego wykonywanie nieograniczonych, niepodlegających kontroli i nieprzejrzystych uprawnień dyskrecjonalnych Ministra Sprawiedliwości-Prokuratora Generalnego w zakresie delegowania sędziów i odwoływania ich w dowolnym - arbitralnie wybranym momencie w zależności od jego uznania - wydaje się znacznie wykraczać poza to, co można uznać za rozsądne i konieczne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania krajowego wymiaru sprawiedliwości.

Zastrzeżenie Rzecznika Generalnego wzbudził także fakt, że uprawnienie do korzystania z tego nieograniczonego zakresu uznania przyznano członkowi rządu – organowi władzy wykonawczej (a nie na przykład organowi samorządu sędziowskiego). Rzecznik Generalny dostrzegł problem przymierza dwóch organów instytucjonalnych, które w normalnych warunkach powinny działać odrębnie i zauważył, że wiąże się to z zagrożeniem dla obsadzania składów orzekających „przychylnymi” sędziami, awansami dla lojalnych ministrowi sędziów oraz zagrożeniem dla niezawisłości i niezależności sędziowskiej.

Z tej opinii Rzecznika Generalnego płynie jednoznaczny wniosek o niezgodności polskich przepisów ustawowych dotyczących delegowania sędziów z przepisami UE. W opinii podkreślone zostało wyraźnie, że decyzje Ministra Sprawiedliwości w zakresie delegacji są podejmowane arbitralnie, są nieprzejrzyste i w dodatku nie podlegają żadnej kontroli.       

Orzeczenia Sądu Najwyższego

O nieprawidłowościach w delegacjach sądowych wypowiedział się ostatnio Sąd Najwyższy w orzeczeniach z 25 maja i 21 lipca 2021 r. W obu sprawach, wobec nieprawidłowych delegacji sędziego, zaskarżone wyroki zostały uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniach wskazano, że delegowanie sędziego na czas pełnienia określonej funkcji (np. prezesa sądu powszechnego jakiegokolwiek rzędu) stanowi rodzaj delegacji nieznanej w polskim systemie prawnym i siłą rzeczy nie wywołuje skutków prawnych; orzeczenia wydane z udziałem tak nieprawidłowo delegowanego sędziego dotknięte są bezwzględnym uchybieniem, o którym mowa w art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k.

W uzasadnieniu wyroku II KK 208/20 powołano się na standard konwencyjny. Wskazano, że każdy sąd RP jest zobowiązany gwarantować podsądnym prawo do rzetelnego procesu, wyrażone w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. To orzecznictwo ETPC nadaje ostateczny kształt normatywny postanowieniom Konwencji, doprecyzowując znaczenie i zakres gwarantowanych w niej praw i wolności, w tym prawa do rzetelnego procesu.

SN wskazał, że podstawowym wymogiem zapewnienia oskarżonemu „prawa do sądu właściwego” w rozumieniu art. 6 Konwencji, jest prawidłowość delegowania sędziego do orzekania pod względem formalnym i jego zgodność z wymogami ustawowymi. Konieczne jest uwzględnienie standardu „prawa do sądu ustanowionego ustawą” z art. 6 Konwencji w rozumieniu orzecznictwa ETPC. Ma to przede wszystkim na celu zrealizowanie zobowiązania wynikającego z art. 1 Konwencji, ale również zapobieżenie wnoszeniu skutecznych skarg do ETPC i narażaniu Polski na ewentualne orzeczenia stwierdzające naruszenie prawa oskarżonego do rzetelnego procesu.

W tym kontekście RPO wskazał na sytuację w Sądzie Rejonowym w Sulęcinie, w którym w efekcie delegowania prezesa tego sądu do Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp., obsada kadrowa w Wydziale Cywilnym tego sądu zmniejszyła się o ok. 70%. Wskutek długotrwałych zwolnień lekarskich pozostałych sędziów orzekających w tym wydziale od połowy lutego 2021 r. nie orzekał nikt. Rzecznik wystąpił w tej sprawie do Ministra Sprawiedliwości. Z informacji prasowych wynika zaś, że od połowy lutego do końca czerwca 2021 r. w wydziale cywilnym sądu w Sulęcinie w ok. 400 sprawach, które wpłynęły, nie podjęto żadnych czynności, bez biegu pozostawało też niemal kolejnych 500 spraw.

VII.510.81.2021