Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ten poselski projekt narusza konstytucyjne wolności, m.in. mediów oraz słowa
• Zmiana „reguł gry” dla nadawców w jej trakcie to odejście od cywilizowanych reguł tworzenia prawa – a nie ma nadzwyczajnych okoliczności, które by to uzasadniały
• Autorzy projektu odwołują się wprawdzie do klauzuli „bezpieczeństwa państwa”, ale nie precyzują, jak zmiana miałaby je poprawić
• Tymczasem sami stwarzają realne zagrożenie dla ekonomicznego bezpieczeństwa państwa
• Ustawa naruszałaby bowiem traktat o stosunkach handlowych i gospodarczych między Polską i USA - co może spowodować skutki finansowe dla budżetu  

12 lipca 2021 r. rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar przekazał marszałkini Sejmu Elżbiecie Witek uwagi do projektu z prośbą o ich uwzględnienie.

Opinia dotyczy poselskiego projektu 7 lipca 2021 r. nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji  (druk sejmowy nr 1389).

Warunki koncesji – jakie są, jakie mają być ?

Według ustawy o rtv rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej rtv, wymaga koncesji. Dziś  koncesja dla spółki z udziałem osób zagranicznych może być udzielona, jeżeli udział kapitałowy osób zagranicznych w spółce lub udział osób zagranicznych w kapitale zakładowym spółki z o.o. lub spółki akcyjnej, a w przypadku prostej spółki akcyjnej – w ogólnej liczbie akcji tej spółki, nie przekracza 49%. Ponadto koncesja może być udzielona: osobie zagranicznej lub spółce zależnej w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych od osoby zagranicznej – których siedziba lub stałe miejsce zamieszkania znajduje się w państwie Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Projekt zmienia te warunki. Proponuje, by koncesja dla spółki z bezpośrednim lub pośrednim udziałem kapitałowym osób zagranicznych mogła być udzielona, jeżeli bezpośredni lub pośredni udział kapitałowy osób zagranicznych w kapitale zakładowym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, a w przypadku spółki akcyjnej – w ogólnej liczbie akcji tej spółki, nie przekracza 49%. Koncesja będzie mogła być również udzielona osobie zagranicznej, której siedziba lub stałe miejsce zamieszkania znajduje się w państwie członkowskim Europejskiego Obszaru Gospodarczego, pod warunkiem, że osoba taka nie jest zależna, w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych, od osoby zagranicznej, której siedziba lub stałe miejsce zamieszkania znajduje się w państwie niebędącym państwem członkowskim Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Zmienione warunki koncesyjne mają mieć zastosowanie do podmiotów już prowadzących działalność gospodarczą polegającą na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych. Osoby zagraniczne oraz spółki zależne,  mające koncesje  w dniu wejścia w życie ustawy, w pół roku od wejścia ustawy w życie, miałyby dostosować strukturę kapitałową, umowy lub statuty do nowych ograniczeń.

Naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa

Projekt stanowi klasyczny przykład odejścia od cywilizowanych reguł stanowienia prawa, zakłada bowiem w uproszczeniu „zmianę reguł gry w trakcie trwania tej gry”.  Zasada  demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zawiera m.in. zasadę zaufania obywateli do państwa i praw. Jej istotą jest lojalność państwa wobec jednostki czy wszelkich podmiotów, którym w Polsce przysługują prawa lub wolności. Zasada ta oznacza przede wszystkim konieczność ochrony i respektowania praw słusznie nabytych i ochrony interesów w toku.

Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego chodzi o  takie stanowienie i stosowanie prawa, „aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny”.

Projekt rażąco narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Prawa te określa decyzja koncesyjna wydana w imieniu państwa polskiego przez konstytucyjny organ - KRRiT. Próba doprowadzenia za pomocą ustawy do zwolnienia się przez Rzeczpospolitą Polską ze złożonego słowa podważa wiarygodność Polski. Decyzją koncesyjną związany jest przecież nie tylko podmiot, który koncesję otrzymał, lecz także organy państwa. Nie zaszły zaś żadne nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby wkroczenie przez ustawodawcę w sferę praw nabytych.

Naruszenie wolności mediów i wolności słowa

Ingerencja ta nosi wszelkie cechy arbitralności. Dotyka w sposób bezpośredni sfery wolności szczególnie chronionej przez Konstytucję RP, tj. wolności środków społecznego przekazu (art. 14 Konstytucji RP) oraz wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP).  

Projekt narusza oba te artykuły. Państwo nie ma bowiem swobody regulacyjnej wkraczania tę sferę - może jedynie czynić to wówczas, gdy jest to konieczne dla ochrony innych konstytucyjnych wartości. Tymczasem uzasadnienie projektu gołosłownie odwołuje się jedynie do klauzuli „bezpieczeństwa państwa”. W żaden sposób nie precyzuje zaś,  jak nowelizacja wpłynie na poprawę bezpieczeństwa państwa. W istocie jednak  to sami projektodawcy - wnosząc ten projekt - stwarzają realne zagrożenie dla ekonomicznego bezpieczeństwa państwa.

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej

Projekt  narusza konstytucyjnie chronioną sferę wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Jej ograniczenie  jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Mają tu zastosowanie klauzule z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wskazuje się, że „projekt ustawy ma na celu doprecyzowanie regulacji umożliwiających efektywne przeciwdziałanie przez KRRiT możliwości przejęcia kontroli nad nadawcami rtv przez dowolne podmioty spoza Unii Europejskiej, w tym podmioty z państw stanowiących istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. (…) Mając na względzie obserwowane w ostatnim czasie zwiększenie zagrożeń dla interesów państwa wynikające, z tzw. działań hybrydowych państw trzecich, proponowane zmiany należy uznać za konieczne”.

Działania projektodawców motywowane są zatem bezpieczeństwem państwa. Przesłanka ta mieści się w pojęciu „ważnego interesu publicznego” w rozumieniu art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.  Lektura obecnej ustawy o rtv prowadzi jednak do wniosku, że projektowane rozwiązania nie jest konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa, zagrożonego przez bliżej niesprecyzowane działania państw trzecich spoza UE.  

Według ustawy o rtv  koncesja może bowiem być cofnięta, jeżeli rozpowszechnianie programu powoduje zagrożenie interesów kultury narodowej, bezpieczeństwa i obronności państwa lub narusza normy dobrego obyczaju. KRRiT może zatem cofnąć koncesję każdemu podmiotowi, który rozpowszechnia programy zagrażające  bezpieczeństwu państwa -  niezależnie od tego czy podmiot ten pochodzi spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego. A cofnięcie koncesji jest skuteczniejsze i mniej dolegliwe niż środek zaproponowany w projekcie.

Tym samym narusza on zatem art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,  wprowadzając ograniczenia wolności działalności gospodarczej, które nie są konieczne w demokratycznym państwie.

Skutki finansowe uchwalenia projektu

W kontekście amerykańskiego kapitału zaangażowanego w tę stację telewizyjną,  trzeba zwrócić  uwagę, że projekt narusza art. 118 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania. Wnioskodawcy napisali w uzasadnieniu do tego projektu, że „przyjęcie projektowanych rozwiązań nie spowoduje dodatkowych wydatków budżetowych”.

Jest to stwierdzenie nieprawdziwe w świetle postanowień Traktatu o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, sporządzonego w Waszyngtonie 21 marca 1990 r.  Ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi część krajowego porządku prawnego. Naruszenie Traktatu musi więc pociągnąć za sobą określone skutki prawne, w ich następstwie także skutki finansowe dla budżetu państwa.

Z Traktatu wynika prawo każdej Strony do ustanowienia lub utrzymywania wyjątków mieszczących się w jednym z sektorów lub dziedzin wymienionych w aneksie do Traktatu. W punkcie 4 do aneksu Traktatu Rzeczpospolita Polska zastrzegła sobie prawo do ustanowienia wyjątków m. in. we własności i prowadzeniu stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych. Jednak jakikolwiek wyjątek wprowadzony w przyszłości nie ma zastosowania względem inwestycji już istniejących w danym sektorze lub dziedzinie w momencie jego wejścia w życie.

Nie ulega więc wątpliwości, że wprowadzana ustawa narusza te postanowienia Traktatu, w razie jej wejścia w życie będzie bowiem obejmowała także już istniejące inwestycje amerykańskie.

A Traktat gwarantuje niedyskryminacyjne traktowanie inwestycji amerykańskich w Polsce, także tych pozostających pod pośrednią jedynie kontrolą spółek amerykańskich. Ustanawiając wyjątki dotyczące stacji telewizyjnych, nie można więc traktować inwestycji amerykańskich w sposób mniej korzystny niż analogicznych inwestycji pochodzących z jakiegokolwiek innego państwa. Skoro wprowadzane ograniczenia nie znajdują zastosowania do spółek z obszaru Europejskiego Obszaru Gospodarczego, to nie powinny objąć również spółek amerykańskich.

Z Traktatu wynika też, że inwestycje nie zostaną wywłaszczone lub znacjonalizowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez środki równoznaczne z wywłaszczeniem lub nacjonalizacją, chyba że nastąpi to w celu publicznym, w sposób niedyskryminacyjny, za bezzwłoczną wypłatą odpowiedniego i skutecznego odszkodowania.

Przyjęcie ustawy pociągnie za sobą skutki finansowe dla budżetu, spowodowane naruszeniem tej umowy międzynarodowej. W tym znaczeniu przedstawiony projekt godzi w bezpieczeństwo ekonomiczne państwa. Przewidywane w świetle Traktatu skutki finansowe projektu będą obciążać podatników, a nie wnioskodawców. Dlatego wnioskodawcy twierdzą, że przyjęcie ustawy nie spowoduje dodatkowych wydatków budżetowych.

Skoro wnioskodawcy z naruszeniem art. 118 ust. 3 Konstytucji RP nie przedstawili rzeczywistych skutków wykonania przedłożonego projektu ustawy, to w ogóle nie powinien mu zostać nadany bieg.

Projekt narusza również postanowienia Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 30 kwietnia 2004 r., tj. artykuły 49 i 54 TFUE. Gwarantują one swobodę przedsiębiorczości spółkom założonym zgodnie z ustawodawstwem jednego z państw członkowskich (np. Królestwa Niderlandów) oraz mającym siedzibę, zarząd lub główne przedsiębiorstwo wewnątrz UE. Traktat dopuszcza wprawdzie ograniczenia swobody przedsiębiorczości uzasadnione względami bezpieczeństwa publicznego, chodzi jednak o zagrożenie rzeczywiste i poważne.

A projektodawcy nie wykazali takiego zagrożenia ze strony USA. Formułowanie zresztą takich podejrzeń podważałoby w pewnym sensie zobowiązania wynikające z Traktatu Północnoatlantyckiego, którego Polska jest stroną, a który stanowi podstawę funkcjonowania  NATO.

VII.716.24.2021